Stan klęski żywiołowej a roszczenia przedsiębiorców

Co to jest stan klęski żywiołowej?

Konstytucja RP wyróżnia trzy stany nadzwyczajne, które mogą zostać wprowadzone w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające: (i) stan wojenny, (ii) stan wyjątkowy oraz (iii) stan klęski żywiołowej.

Stan klęski żywiołowej może wprowadzić rozporządzeniem Rada Ministrów na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, na części albo na całym terytorium państwa, aby zapobiec skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu na dalszy określony czas.

Jako katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniem sił natury, m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi, stąd, w przypadku pandemii COVID-19 właśnie ten stan nadzwyczajny mógłby zostać wprowadzony jako kontynuacja stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, jeśli zachodzą ku temu przesłanki.

Polecamy: Nowa matryca stawek VAT

II Ograniczenie wolności i praw

Już w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego – bez potrzeby wprowadzania stanu klęski żywiołowej – możliwe jest wprowadzenie m.in. czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców, czasowej reglamentacji zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły, czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, określonego sposobu przemieszczania się, zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności.

Także w czasie stanu klęski żywiołowej możliwe jest wprowadzenie ograniczeń określonych w Konstytucji wolności i praw człowieka i obywatela, m.in. wolności działalności gospodarczej. Ograniczenia te mogą polegać m.in. na (i) zawieszeniu działalności określonych przedsiębiorców, (ii) całkowitej lub częściowej reglamentacji zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły, (iii) zakazie okresowego podwyższania cen na towary lub usługi określonego rodzaju, (iv) zakazie organizowania lub przeprowadzania imprez masowych, (v) nakazie lub zakazie określonego sposobu przemieszczania się.

Każde podjęte w wyniku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego działania muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia i powinny zmierzać do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa. Tym samym, ograniczenia nie powinny być nadmierne i nieuzasadnione.

Na marginesie trzeba wskazać, że wprowadzenie stanu nadzwyczajnego (czyli także stanu klęski żywiołowej) pociąga za sobą także konsekwencje związane z funkcjonowaniem państwa. W czasie jego trwania nie mogą być bowiem zmienione: Konstytucja, ordynacje wyborcze do Sejmu, Senatu i organów samorządu terytorialnego, ustawa o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej oraz ustawy o stanach nadzwyczajnych. 

W czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie może być skrócona kadencja Sejmu, przeprowadzane referendum ogólnokrajowe, nie mogą być przeprowadzane wybory do Sejmu, Senatu, organów samorządu terytorialnego oraz wybory Prezydenta Rzeczypospolitej, a kadencje tych organów ulegają odpowiedniemu przedłużeniu. Wybory do organów samorządu terytorialnego natomiast są możliwe tylko tam, gdzie nie został wprowadzony stan nadzwyczajny.

Roszczenie o odszkodowanie

Co prawda stan zagrożenia epidemicznego i stan epidemii oraz stan klęski żywiołowej pozwalają na wprowadzenie podobnych ograniczeń w funkcjonowaniu przedsiębiorców, jednak skutki ich wprowadzenia są już całkiem inne.

W przypadku stanu epidemii (bez ogłoszonego stanu klęski żywiołowej) nie ma jednej, dedykowanej, regulacji prawnej, która umożliwiałaby faktyczne naprawienie szkody przedsiębiorców spowodowanej wprowadzeniem tego stanu. W takiej sytuacji, ograniczenie wolności i praw człowieka i obywatela może prowadzić (przy zaistnieniu odpowiednich przesłanek) do pełnej odpowiedzialności Skarbu Państwa na podstawie art. 417 i nast. kodeksu cywilnego.

Przy wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej zastosowanie znajdzie natomiast ustawa z 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela („Ustawa”).

Zgodnie z Ustawą, każdemu, kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego (nie tylko w przypadku wprowadzanie stanu klęski żywiołowej), służy roszczenie o odszkodowanie. Takie uprawnienie przysługiwałoby również przedsiębiorcom, którzy ponieśli stratę majątkową wskutek ograniczeń wprowadzonych w okresie stanu klęski żywiołowej, np. wskutek nakazu zawieszenia prowadzonej przez nich działalności.

Podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Skarb Państwa. Odszkodowanie obejmuje wyrównanie straty majątkowej, ale nie obejmuje korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby strata nie powstała. Tym samym, jego zakres jest węższy niż zakres standardowego odszkodowania wynikającego z kodeksu cywilnego, które obejmuje także utracony zysk. Ponadto, Ustawa wyłącza zastosowanie art. art. 415–420² kodeksu cywilnego.

Odszkodowanie przyznaje się na pisemny wniosek poszkodowanego złożony do wojewody właściwego ze względu na miejsce powstania straty majątkowej. Wniosek powinien zawierać w szczególności wysokość poniesionej straty majątkowej, czas, miejsce i okoliczności jej powstania, a także rodzaj ograniczenia, z którego strata majątkowa wynikła. Wojewoda wydaje decyzję niezwłocznie, nie później niż w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku. Decyzja ta jest ostateczna.

Poszkodowany niezadowolony z decyzji w sprawie odszkodowania, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia decyzji, może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Wniesienie powództwa nie wstrzymuje wykonania decyzji.

Roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem roku od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o powstaniu straty majątkowej. Jednakże w każdym przypadku roszczenie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia zniesienia stanu nadzwyczajnego. Roszczenie o odszkodowanie przechodzi na następców prawnych poszkodowanego.

Postępowanie dowodowe

Trzeba pamiętać, iż mimo że Ustawa zapewnia prostszą niż standardowa ścieżkę dochodzenia odszkodowań, to nie wyłącza przepisów kodeksu cywilnego wymagających wykazania adekwatnego związku przyczynowego między zdarzeniem, z którego wynika odpowiedzialność (czyli ograniczeniem wolności praw człowieka i obywatela) a poniesieniem straty majątkowej. Wykazanie takiego związku w praktyce może być w wielu przypadkach trudne.

Ponadto, Ustawa umożliwia dochodzenie odszkodowania wyłącznie w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego. W sytuacji gdy stan klęski żywiołowej zostałby wprowadzony po dobrych kilku tygodniach trwania stanu zagrożenia epidemicznego, stanu epidemii i wprowadzonych wraz z nimi ograniczeń, straty poniesione przed wprowadzeniem stanu klęski żywiołowej nie mogłyby być pokryte z odszkodowania przyznanego na podstawie Ustawy. Tymczasem, to w tym początkowym okresie koszty poniesione przez przedsiębiorców były najwyższe – utracili oni bowiem np. produkty żywnościowe, pozostał im towar, którego nie mogli sprzedać a musieli magazynować, ponieśli koszty pracownicze, czy koszty związane z utrzymaniem narzuconych standardów sanitarnych.

Odszkodowania z tytułu strat poniesionych przed wprowadzeniem stanu klęski żywiołowej można by domagać się na ogólnych zasadach kodeksu cywilnego, a wprowadzenie stanu klęski żywiołowej w tym zakresie niczego nie zmienia.

Co więcej, organem decyzyjnym w sprawach przyznawania odszkodowań jest wojewoda, będący terenowym organem administracji rządowej w województwie, zatem przewidywać można powściągliwość w przyznawaniu odszkodowań.

Podsumowanie

Wprowadzenie stanu klęski żywiołowej otworzyłoby przedsiębiorcom łatwiejszą drogę do domagania się odszkodowań za straty rzeczywiste związane z ograniczeniem ich praw w czasie stanu klęski żywiołowej.

Jednak Ustawa zapewnia jedynie ograniczoną odpowiedzialność Skarbu Państwa, gdyż nie pozwala dochodzić utraconych korzyści ani strat poniesionych w związku z ograniczeniem praw przedsiębiorców w stanie zagrożenia epidemicznego ani w stanie epidemii poprzedzających stan klęski żywiołowej. Ustawa nie zwalnia także ze standardowego obowiązku wykazania związku pomiędzy ograniczeniem praw przedsiębiorcy a powstałą stratą rzeczywistą.

Stąd, wprowadzenie stanu klęski żywiołowej stanowiłoby pewne ułatwienie w dochodzeniu odszkodowań, jednak prawdopodobnie nie doprowadziłoby do masowego ich przyznawania w znacznych kwotach.

Autor: Adw. Katarzyna Białek, GSW LEGAL, Grabarek, Szalc i Wspólnicy sp. k. z siedzibą w Warszawie

Podstawa prawna:

1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483);
2. Ustawa z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1897);
3. Ustawa z 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela (Dz.U. Nr 233, poz. 1955);
4. Ustawa z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239).