Przesłanki zwrotu dofinansowania udzielonego z budżetu Unii Europejskiej na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych cz.I

Jako kraj członkowski Unii Europejskiej, Polska otrzymuje duże środki na rozwój gospodarczy. Udzielane wsparcie finansowe przeznaczane jest m. in. na wzrost konkurencyjności polskiej gospodarki, poprawę zatrudnienia i życia obywateli, rozwój nowych technologii. Wsparcie finansowe udzielane jest za pośrednictwem różnego rodzaju programów i funduszy. Jak pokazują statystyki, polscy przedsiębiorcy chętnie korzystają z tego rodzaju wsparcia finansowego, celem rozwoju swojej firmy i podniesienia jej konkurencyjności. Jednakże środki z funduszy to nie tylko korzyści, ale też pewne zagrożenia.

W związku z chęcią uzyskania dotacji z budżetu Unii Europejskiej koniecznym jest przejście procedury konkursowej, której warunki zróżnicowane są w zależności od rodzaju programu bądź funduszu. Wielu beneficjentów zapomina jednak o tym, że pozytywna kwalifikacja projektu oraz podpisanie umowy o dofinansowanie nie kończy procedury jego weryfikacji, gdyż podlega on kontroli przez instytucję udzielającą dofinansowania przez cały okres jego realizacji, a także pewien czas po jego zakończeniu.         

Polecamy książkę: Umowy zlecenia i inne umowy cywilnoprawne w 2017 r.

O ile popełnienie błędów na etapie składania wniosku aplikacyjnego i postępowania konkursowego nie powoduje co do zasady konsekwencji materialnych (w tym wypadku potencjalny beneficjent naraża się na odrzucenie wniosku o dofinansowanie), o tyle nieprawidłowa realizacja projektu bądź też brak utrzymania efektów przedsięwzięcia przez określony wymagany czas po zakończeniu jego realizacji prowadzić może do poważnych konsekwencji finansowych. Czym innym jest pozytywne przejście procedury aplikacyjnej, a czym innym pomyślne ukończenie realizacji projektu. Podpisując umowę o dofinansowanie beneficjent musi liczyć się z koniecznością poddania się kontroli, przedstawiania dokumentacji i wyjaśnień, prawidłowego rozliczenia środków, które otrzymał w ramach dofinansowania i koniecznością przeznaczenia ich w całości na cel założony we wniosku o dofinansowanie. Niedopełnienie któregokolwiek z obowiązków ciążących na beneficjencie może prowadzić do poważnych konsekwencji, włącznie z obowiązkiem zwrotu całości dofinansowania wraz z odsetkami. W takich sytuacjach właściwe instytucje są zobligowane do dochodzenia zwrotu przyznanego wsparcia.

W niniejszym artykule przedstawiono i omówiono przesłanki do zwrotu dofinansowania udzielonego z budżetu Unii Europejskiej na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Przesłanki do zwrotu

Przesłanki do zwrotu udzielonego dofinansowania oraz procedura z tym związana została uregulowana w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 1870), zwana dalej: u.f.p. Zgodnie z treścią art. 207 ust. 1 u.f.p.: w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Zgodnie z treścią art. 208 u.f.p., przepis art. 207 u.f.p. nie dotyczy Wspólnej Polityki Rolnej, która jest finansowana zgodnie z odrębnymi ustawami. Zakresem art. 207 ust. 1 u.f.p. objęte są zarówno środki z budżetu środków europejskich jak i środki pochodzące z tzw. współfinansowania krajowego, udzielanych w formie np. dotacji celowych. Zgodnie z art. 207 ust. 13 u.f.p., przepisów zawartych w ust. 1-9 tegoż artykułu nie stosuje się do państwowych jednostek budżetowych. Zakresem zastosowania art. 207 ust. 1 u.f.p. objęte są m.in. środki pochodzące z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, z wyłączeniem środków, o których mowa w pkt 5 lit. a i b tej ustawy.

Wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem

Przesłanki wymienione w art. 207 ust. 1 u.f.p. należy traktować rozłącznie. Pierwszą z przesłanek umożliwiającą instytucji udzielającej dofinansowania żądanie zwrotu udzielonych środków od beneficjenta jest wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie z art. 204 u.f.p., środki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., są przeznaczone wyłącznie na cele określone w umowie międzynarodowej, przepisach odrębnych lub deklaracji dawcy. Umowy o dofinansowanie projektu, które są zawierane przez beneficjentów po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku aplikacyjnego, zawierają m.in. opis projektu, cel, na jaki przyznano środki, termin jego realizacji, harmonogram dokonywania wydatków. Elementy te podlegają kontroli instytucji udzielającej dofinansowanie na etapie ubiegania się o środki, jak i na etapie realizacji projektu i po jego zakończeniu, a beneficjent związany jest postanowieniami umowy lub porozumienia. Do realizacji przesłanki wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczaniem dojdzie zatem w przypadku, gdy po przeprowadzeniu kontroli przez uprawniony organ okaże się, że beneficjent przeznaczył część lub całość przyznanych środków na inne cele lub zadania niż te wymienione w umowie o dofinansowanie, np. zakup środka pozostającego poza zakresem rzeczowym projektu bądź nieprzyczyniającym się do osiągnięcia założonych celów projektu^[1].

Wówczas środki przeznaczone na zakup tego środka mogą zostać uznane za niekwalifikujące się do udzielenia dofinansowania i podlegające zwrotowi w całości lub w części wraz z odsetkami liczonymi dla zaległości podatkowych, liczonych od dnia przekazania środków. Nie można również wykluczyć sytuacji, gdy całość udzielonego dofinansowania zostanie przez beneficjenta spożytkowana na zupełnie inny cel niż ten przewidziany w umowie o dofinansowanie. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozumienie tej przesłanki należy interpretować w sposób ścisły. Dla ustalenia jej zaistnienia należy każdorazowo ustalić przeznaczenie dotacji oraz czy działania beneficjenta zmierzały do osiągnięcia założonego w umowie o dofinansowanie celu^[2].

---

Naruszenie procedur

Kolejną przesłanką uprawniającą instytucję udzielającą dofinansowania do żądania zwrotu wypłaconych środków jest wykorzystanie przez beneficjenta środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., zgodnie z treścią którego wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W doktrynie i orzecznictwie administracyjnym wskazuje się, że każdorazowo przy realizacji projektu, beneficjenta obowiązują przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz postanowienia podpisanej umowy o dofinansowanie^[3]. Umowy o dofinansowanie projektu zawierają wytyczne i procedury określonego działania przez beneficjenta, np. związane z zamówieniami publicznymi. W umowie beneficjent przyjmuje na siebie zobowiązanie do realizacji pewnego rodzaju procedury, której złamanie, zgodnie z orzecznictwem administracyjnym stanowi naruszenie procedury, o jakiej mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.^[4]

Jako przykład środków wykorzystanych przez beneficjenta z naruszeniem procedur, Naczelny Sąd Administracyjny uznał w jednej ze spraw stwierdzone rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym zakupionych i okazanych podczas kontroli narzędzi i urządzeń w salonie fryzjerskim, a przedstawioną w rozliczeniu we wniosku dokumentacją księgową. W toku kontroli okazało się, że niezgodności występowały w odniesieniu do producentów, nazw i typów urządzeń w stosunku do przedstawianych do rozliczenia faktur. NSA stanął na stanowisku, że projekty realizowanie są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego stanowi dokumentację konkursową^[5].

W praktyce bardzo częstym naruszeniem procedur, o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. są naruszenia przez beneficjentów procedur zamówień publicznych. W orzecznictwie administracyjnym wskazuje się również, że obowiązek zwrotu dofinansowania z powodu naruszenia procedury związanej z wykorzystaniem środków aktualizuje się wówczas, gdy wskutek tego naruszenia doszło to nienależytego wydatkowania środków publicznych i ich uszczuplenie^[6]. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2148/14, aby uznać wydatki za niekwalifikowane z powodu naruszenia procedury poprzez naruszenie zasady konkurencyjności nie wystarczy naruszyć ogólną i dość abstrakcyjną "zasadę konkurencyjności", lecz naruszona musi zostać zasada określona w umowie o dofinansowanie projektu. Przyjmuje się również, że pojęcie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków może obejmować także np. zasady wskazane w wytycznych dla wnioskodawców, o których mowa w umowach o dofinansowanie^[7].

W doktrynie prezentowany jest również krytyczny pogląd, że sytuacja, w której organ orzeka o zwrocie przyznanego dofinansowania z powodu naruszenia przez beneficjenta zapisów umowy bądź wcześniej wspomnianych wytycznych stanowi naruszenie zasady wyrażonej w art. 6 k.p.a., tj. zasady działania organów administracji publicznej wyłącznie w oparciu o przepisy prawa^[8].

Pobranie środków nienależnie

Trzecią przesłanką umożliwiającą odpowiednim instytucjom żądanie zwrotu udzielonego dofinansowania od beneficjentów jest pobranie przez nich środków nienależnie lub w nadmiernej wysokości. W praktyce może pojawić się problem ze stosowaniem tego zapisu, gdyż przepis art. 207 u.f.p. nie definiuje jak należy rozumieć te pojęcia. Za środki pobrane nienależnie należy rozumieć środki, które zostały przyznane przez instytucję beneficjentowi bez podstawy prawnej^[9], np. przyznane na podstawie dokumentu stwierdzającego nieprawdę, bądź środki które zostały wydatkowane na określony zakup, który już wcześniej został zrefundowany w ramach bezzwrotnej pomocy. Próbując zdefiniować pojęcie środków pobranych w nadmiernej wysokości można posiłkować się treścią art. 169 u.f.p., zgodnie z którym dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Często spotykanym przypadkiem pobrania dotacji w nadmiernej wysokości jest naruszenie przez beneficjenta proporcji wydatkowania środków własnych i środków przyznanych, tj. np. wydatkowanie mniejszej ilości środków własnych^[10].

Beneficjenci mogą narazić się również na konieczność zwrotu środków gdy zawyżą niektóre wydatki bądź kosztorys całego projektu. W praktyce może zdarzyć się również sytuacja, kiedy beneficjent uzyskał dofinansowanie, lecz w rzeczywistości w ogóle nie był uprawiony do jego uzyskania z uwagi na brak spełnienia przez beneficjenta bądź projekt przesłanek dla uzyskania dofinansowania, co może nastąpić na skutek błędu instytucji wyłaniającej projekt do dofinansowania, bądź na skutek rozbieżności między treścią dokumentacji aplikacyjnej a faktyczną realizacją projektu. Jak wskazuje W. Miemiec, nienależne pobranie środków lub pobranie ich w nadmiernej wysokości nie zawsze musi być konsekwencją działań beneficjenta. Do realizacji tej przesłanki może doprowadzić również sama instytucja zarządzająca, która na skutek błędu leżącego po swojej stronie przyznaje dofinansowanie beneficjentowi, którego projekt nie spełnia wymagań konkursowych^[11].

W orzecznictwie administracyjnym wskazano, że wykorzystaniem środków niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. jest np. zapłata za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki przyznano (sfinansowane zadania będącego poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki przekazano), wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne^[12].

Podsumowując, tematyka zwrotu przez beneficjenta udzielonego dofinansowania budzi dzisiaj wiele wątpliwości. Niewątpliwie pożądane jest ujednolicenie praktyki organów a także linii orzeczniczej w tym zakresie. Znajomość problematyki związanej z przesłankami zwrotu środków unijnych być może pozwoli wyeliminować pewne błędy po stronie beneficjentów, tak aby realizacja i całościowe rozliczenie projektu było zakończone sukcesem.

^{[1] M. Szymański, Zwrot środków nieprawidłowo wykorzystywanych przy realizacji programów Unii Europejskiej. Na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych, „Kontrola Państwowa” nr 2/2010.}

^{[2] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 777/08, Legalis 180461.}

^{[3] M. Humel-Maciewiczak, A. Nowak-Far, w: W. Misiąg (red.), Ustawa o finansach publicznych Komentarz, C.H. Beck 2017, wyd. 2, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1141/14.}

^{[4] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1364/15, Legalis 1578627.}

^{[5] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2109/14, Legalis 1362084.}

^{[6] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2164/14, Legalis 1454483.}

^{[7] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12; Legalis 776879, L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 207, [w:] L. Lipiec-Warzecha (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Wolters Kluwer,} Warszawa 2011.

^{[8] Ł. M. Wyszomirski, Zwrot środków europejskich przez beneficjenta, „ZNSA”, Nr 1/2013, s. 83.}

^{[9] M. Szymański, Zwrot środków nieprawidłowo wykorzystanych przy realizacji programów Unii Europejskiej. Na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych,  „Kontrola Państwowa”, rocznik LV, nr 2/331, s.15.}

^{[10] M. Humel-Maciewiczak, A. Nowak-Far [w]: W. Misiąg (red.), Ustawa o finansach..., C.H. Beck 2017, wyd. 2.}

^{[11] W. Miemiec, Przesłanki determinujące zwrot środków przeznaczonych na finansowanie programów realizowanych przez JST z udziałem bezzwrotnych środków europejskich, „Finanse Komunalne”, Nr 12/2012, s. 41, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 170/13, Legalis 1067960.}

^{[12] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 879/14, Legalis 12755284.}

Przeczytaj II część.