Wspólne inwestowanie stanie się mniej ryzykowne

Gazeta Prawna dotarła do projektu ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP), który został przygotowany przez Ministerstwo Gospodarki i trafił do konsultacji społecznych. Ta kompleksowa regulacja ma zająć miejsce ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz.U. z 2005 r. nr 169, poz. 1420).

Mimo że przepisy dotyczące PPP obowiązują już od ponad półtora roku, dotąd nie zawarto żadnej umowy tego typu. Obecnie samorządy chętnie podejmują współpracę z prywatnymi przedsiębiorcami, ale na podstawie ogólnych regulacji z zakresu prawa cywilnego.

- Zarówno strona publiczna, jak i podmiot prywatny wolą zawierać umowy oparte na przepisach kodeksu cywilnego, ponieważ brak jest zaufania po obu stronach. Niestety, skutkuje to także tym, że gmina woli wykonywać powierzone jej zadania samodzielnie, bez pomocy przedsiębiorców prywatnych - mówi Anna Jezierska-Kaczmarek, kierownik wydziału Inwestycji i Remontów w Urzędzie Miasta Swarzędz.

Za duża biurokracja

Obecna ustawa nakłada na podmioty publiczne obowiązek sporządzania skomplikowanych analiz finansowych i prawnych. Jeszcze zanim będzie wiadomo, czy PPP zostanie wykorzystane, należy dokładnie określić ryzyka związane z planowaną inwestycją z uwzględnieniem ich podziału między podmiot publiczny i partnera prywatnego.

Projekt ustawy o PPP przewiduje zróżnicowanie zakresu sporządzania analiz w zależności od rozmiarów finansowych inwestycji. W przypadku mniejszych przedsięwzięć (do 50 tys. euro) wystarczy samo wskazanie orientacyjnych kosztów.

- Zamiar uproszczenia wstępnego etapu zasługuje na uznanie. Być może jednak należałoby rozważyć znaczne (kilkunastokrotne) podwyższenie proponowanej granicy 50 tys. euro - uważa Bartosz Kobuz z Instytutu Partnerstwa Publiczno-Prywatnego.

Proponuje się wiele szczegółowych uregulowań dotyczących analiz przedrealizacyjnych i kryteriów wyboru partnera prywatnego. Ocena każdego z potencjalnych sposobów realizacji przedsięwzięcia będzie obejmować: analizę ekonomiczno-finansową, analizę rodzajów ryzyka oraz analizę korzyści dla interesu publicznego.

- Obawiam się, że zmierza to do rozbudowania zakresu obowiązkowych analiz, na co wskazuje katalog ich obligatoryjnych elementów. A to może stanowić znów podstawowy powód rezygnacji z PPP - wskazuje Włodzimierz Dzierżanowski z Grupy Doradczej Sienna.

Małe plusy

Projekt ma też dobre strony. Wprowadza zupełnie nowy słowniczek ustawowych pojęć m.in. zadań publicznych, usług publicznych oraz interesu publicznego.

- Zaproponowane definicje są poprawniej sformułowane i bardziej precyzyjne - uważa Paweł Piotrowski z kancelarii Norton Rose Piotr Strawa i Wspólnicy. Zmiany dotyczą także terminu podmiotu publicznego i partnera prywatnego. Podmiotem publicznym będzie mogło być, oprócz jednostek sektora finansów publicznych, także państwowe lub samorządowe przedsiębiorstwo, bank oraz spółka prawa handlowego. Zaproponowano nową definicję PPP, w której położono nacisk na podział ryzyk między podmiot publiczny a partnera prywatnego. Podkreślono znaczenie prawa przedsiębiorcy do uzyskania wynagrodzenia.

Projekt zakłada też włączenie środków z UE do realizacji PPP. Obecnie obowiązujące przepisy nie stwarzają odpowiedniego klimatu w tym zakresie, pozostawiając wielkie pole do interpretacji.

Potrzebne są nowe przepisy

Część ekspertów uważa, że powstaje teraz realna szansa upowszechnienia stosowania PPP zarówno do realizacji dużych inwestycji, np. związanych z EURO 2012, jak i do lokalnych przedsięwzięć (np. bibliotek, świetlic).

- Pomysł zmiany zapomnianej już nieco ustawy o PPP jest generalnie słuszny, ponieważ wymaga ona choćby dostosowania prawa do zmienionych przepisów prawa zamówień publicznych. Również kierunek prac jest co do zasady prawidłowy, bo nie wywraca do góry nogami dotychczasowej regulacji - mówi Włodzimierz Dzierżanowski.

Zdaniem Marcina Bejma, adwokata z kancelarii Norton Rose Piotr Strawa i Wspólnicy, należy jednak pamiętać, że sama legislacja, nawet najbardziej doskonała, nie stworzy wystarczającej zachęty do angażowania się przez podmioty publiczne i partnerów prywatnych w przedsięwzięcia typu PPP.

- Aby tak się stało, niezbędne jest organizacyjne wsparcie rozwoju PPP przez administrację rządową - podkreśla Marcin Bejm.

Nowe nie znaczy lepsze

Są też krytyczne głosy wskazujące, że Ministerstwo Gospodarki chce zastosować zbyt radykalną metodę, zastępując jedną, zbyt teoretyczną ustawę o PPP kolejną, równie teoretyczną regulacją.

- Propozycja przyjęcia zupełnie nowej ustawy o PPP wydaje się dość dziwaczna - ocenia Bartosz Korbuz. Wskazuje, że brak realizacji projektów PPP wynika zupełnie z innych przyczyn. Przede wszystkim przygotowanie tego typu przedsięwzięć wymaga ok. dwóch lat.

- Co więcej, obowiązująca dziś ustawa doczekała się rozporządzeń wykonawczych po blisko roku od jej uchwalenia. A to w sposób oczywisty opóźniło pracę nad wdrożeniem projektów planowanych przez samorządy - dodaje Bartosz Korbuz.

Należy też pamiętać, że samorządy nie mogły właściwie liczyć na niczyją pomoc w tym zakresie. Nie było żadnych programów pilotażowych pod nadzorem administracji rządowej.

Do zadań ministra gospodarki należy upowszechnianie wzorów umów o PPP. Tymczasem dwie publikacje na ten temat zostały opracowane zupełnie niedawno i dopiero teraz są przesyłane gminom.

SZERSZA PERSPEKTYWA

Przedsięwzięcia oparte na współpracy podmiotów publicznych z przedsiębiorcami bardzo dobrze funkcjonują w innych państwach. Receptą na początkowe trudności okazały się w każdym przypadku pilotażowe inicjatywy rządowe. W Wielkiej Brytanii rynek PPP aktywnie nadzoruje ministerstwo skarbu, w Hiszpanii - administracja rządowa. Podobne metody przyniosły też szybki rozwój rynku PPP w Czechach i Grecji.

POSTULUJEMY

l Należy przeprowadzić projekty pilotażowe PPP pod patronatem administracji rządowej

l Trzeba powołać jednostki nadzorujące i opiniujące inicjatywy PPP w ramach resortów rządowych

l Ministerstwo Gospodarki powinno upowszechnić standardową dokumentację dotyczącą PPP, np. wzorów umów i przewodników

Ewa Grączewska-Ivanova

ewa.graczewska-ivanova@infor.pl