Kto może korzystać z pakietu antykryzysowego

22 sierpnia 2009 roku weszła w życie ustawa z dnia 1 lipca 2009 r. (Dz. U. Nr 125, poz. 1035) o łagodzeniu skutków kryzysu ekonomicznego dla pracowników i przedsiębiorców, potocznie zwana ustawą antykryzysową. Ustawy nie mogą stosować wszyscy pracodawcy, a jedynie ci, którzy są przedsiębiorcami. Ustawodawca jednak na tym nie poprzestał i zastosował jeszcze jedno ograniczenie, gdyż zarówno w pierwszej, jak i w drugiej grupie adresatów, mimo występowania w polskim prawie wielu definicji przedsiębiorcy, wskazał tylko i wyłącznie przedsiębiorców w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.), zwanej dalej u.s.d.g. W praktyce może to przysporzyć wielu problemów interpretacyjnych.

Zgodnie z art. 4 u.s.d.g. pod pojęciem przedsiębiorcy kryje się osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą, a także wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej.

Działalność gospodarcza natomiast, zdefiniowana w art. 2 u.s.d.g., rozumiana jest jako zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Przepis ten określa zatem rodzaje działalności, które - po spełnieniu wymaganych przesłanek - mogą stanowić działalność gospodarczą. Podaje się, iż wymienione w art. 2 rodzaje działalności gospodarczej nie wyczerpują wszystkich możliwych form aktywności zarobkowej (A. Walaszek-Pyzioł, Status prawny przedsiębiorcy w świetle projektu ustawy - Prawo działalności gospodarczej, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 1999, nr 5, s. 3).

Dla uznania bowiem określonej przedmiotowo działalności za działalność gospodarczą, decydujące znaczenie będzie miało łączne zaistnienie trzech jej cech funkcjonalnych. Po pierwsze, dana działalność musi być działalnością zarobkową, po drugie, działalnością wykonywaną w sposób zorganizowany oraz, po trzecie, w sposób ciągły. Brak któregokolwiek z tych wymogów oznacza, że dana działalność nie może być zakwalifikowana do kategorii działalności gospodarczej.

Warto wspomnieć, iż w art. 2 u.s.d.g ustawodawca pojęciem działalności gospodarczej objął także działalność zawodową, którą wyraźnie wyszczególnił. Jest to nowe rozwiązanie, którego poprzednie przepisy nie przewidywały. Działalność gospodarcza zatem obejmuje również działalność wykonywaną przez wolne zawody, czyli np. przez radcę prawnego, architekta, czy lekarza.

Dany podmiot, aby został uznany za przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 u.s.d.g., musi we własnym imieniu wykonywać działalność gospodarczą, z czym należy wiązać ponoszenie przez ten podmiot ryzyka gospodarczego. Posługiwanie się pełnomocnikami lub pracownikami do dokonywania określonych czynności przez przedsiębiorcę nie pozbawia go - w zakresie tych czynności - statusu przedsiębiorcy. Na gruncie powyższego oczywistym jest, iż pełnomocnik lub pracownik, występujący w imieniu przedsiębiorcy, sam nie jest przedsiębiorcą, gdyż działa on w cudzym imieniu.

Zgodnie z powyższym, za przedsiębiorców w rozumieniu art. 4 u.s.d.g. na pewno uznać należy spółki osobowe i - co do zasady - spółki kapitałowe, chyba że prowadzą działalność w celach niezarobkowych. Także spółka kapitałowa w organizacji jest przedsiębiorcą na gruncie omawianych przepisów, może ona bowiem legalnie prowadzić działalność gospodarczą już od daty jej powstania i czynić to we własnym imieniu. Dodatkowo działalność ta nie musi ograniczać się do czynności przygotowawczych, lecz obejmować czynności składające się na wykonywanie zasadniczej (tj. określonej w statucie lub umowie spółki) działalności gospodarczej.

W tym miejscu rozważenia jeszcze wymaga sytuacja prawna spółki cywilnej w kontekście ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Art. 4 u.s.d.g. do kategorii przedsiębiorców zalicza tylko i wyłącznie wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, a nie sama spółkę cywilną. Ustawodawca dopuścił się zatem pewnej niekonsekwencji, gdyż regulacja ta jest odmienna niż w kodeksie pracy, gdzie spółka cywilna, mimo iż nie ma osobowości prawnej, może być pracodawcą w rozumieniu art. 3 Kodeksu pracy (tak wypowiedział się Sąd Najwyższy w  wyroku z dnia 10 maja 1996 r., sygn.: I PRN 63/95).

Powyżej przedstawiony krąg podmiotów, co do zasady, nie przysparza w praktyce problemów z zakwalifikowaniem do grona przedsiębiorców w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Warto jednak zastanowić się, jakie podmioty na gruncie wcześniejszych rozważań, nie spełniają wymogów określonych w art. 4 u.s.d.g., a co za tym idzie, nie mogą skorzystać z ustawy o łagodzeniu skutków kryzysu dla pracowników i przedsiębiorców.

W pierwszej kolejności, w gronie podmiotów nie mogących skorzystać z przepisów pakietu antykryzysowego, znajdują się fundacje i stowarzyszenia. Zasadniczo bowiem podmioty te nie posiadają statusu przedsiębiorcy, gdyż nie są tworzone w celach komercyjnych i stąd z reguły nie wykonują działalności gospodarczej. Istnieje jednak możliwość, aby - z zachowaniem wymogów ustawowych - zarówno fundacje, jak i stowarzyszenia, podjęły się prowadzenia działalności gospodarczej, a przez to uzyskały status przedsiębiorcy i prawo do korzystania z ustawy antykryzysowej. Istnieje jednak w tej kwestii kilka warunków. Co ważne - pamiętać przede wszystkim należy, że zarówno po stronie stowarzyszeń, jak i fundacji, powstaje wówczas obowiązek wpisu do rejestru przedsiębiorców.

Natomiast podmiotem budzącym wątpliwości, czy należy go zakwalifikować do grona przedsiębiorców jest gmina. Podstawową działalnością gminy, a także innych jednostek samorządu terytorialnego (powiatu i województwa), są zadania o charakterze użyteczności publicznej, a więc zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zatem działalność gminy oraz innych jednostek samorządu terytorialnego jest - co do zasady - działalnością niekomercyjną, przez co nie spełniającą przesłanek z art. 2 u.s.d.g.

Jednakże pamiętać należy, że  jednostki samorządu terytorialnego (w tym również i gmina) mogą prowadzić działalność także poza sferą użyteczności publicznej. W tym zakresie obowiązują jednak pewne ograniczenia, tj. działalność taka jest w całości zabroniona powiatom oraz miastom na prawach powiatu, a gminy i województwa mogą ją prowadzić w ograniczonym zakresie i to tylko w formie spółek handlowych określonego typu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w wyroku z dnia 30 marca 1994 roku (sygn.: SA/Lu 224/93), w przypadku gdy działalność tych jednostek będzie prowadzona poza sferą użyteczności publicznej, „powinna cechować się przymiotem działalności zarobkowej”.

 

Także uczelnie wyższe budzą wątpliwości interpretacyjne na gruncie u.s.d.g. Generalnie przyjąć należy, że nie prowadzą one działalności w celach zarobkowych, a jedynie w celu realizacji ustawowo określonych zadań (czyli przede wszystkim w celu kształceniu studentów oraz prowadzenia badań naukowych). Nie spełniają zatem przesłanek określonych w art. 4 u.s.d.g., przez co nie mogą stosować ustawy o łagodzeniu skutków kryzysu dla pracowników i przedsiębiorców. Czy jednak w każdej sytuacji? Przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym dopuszczają bowiem możliwość prowadzenia wydzielonej działalności gospodarczej przez uczelnie, gdy statut uczelni przewiduje taką możliwość, z zastrzeżeniem, że dodatni wynik finansowy uczelni może być przeznaczony na określone cele. Czy to jednak wystarczy, aby uznać uczelnię wyższą za przedsiębiorcę?  Jak wskazuje Kondrat Kohutek w komentarzu do art. 2 u.s.d.g, ustawodawca nie miał zamiaru objęcia uczelni reżimem ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i traktowania jako przedsiębiorcy. Świadczyć ma o tym fakt, iż uczelnie, w przeciwieństwie do fundacji i stowarzyszeń, nie podlegają wpisowi do rejestru przedsiębiorców, jak również nie przyznano im zdolności upadłościowej.

Na zakończenie rozważań o adresatach ustawy antykryzysowej, zastanowić się należy nad  statusem prawnym zakładów opieki zdrowotnej. Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej przewiduje dwa rodzaje zakładów: publiczne oraz niepubliczne. Publiczne zakłady mogą być prowadzone w formie jednostek budżetowych lub zakładów budżetowych, bądź też - jak zdecydowana większość - w formie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotne (SPZOZ). Natomiast wszystkie inne zakłady opieki zdrowotnej są zakładami niepublicznymi (NZOZ-ami). Rozróżnienie to ma kluczowe znaczenie przy ustalaniu, czy zakłady opieki zdrowotnej są przedsiębiorcami w rozumieniu art. 4 u.s.d.g.

Wątpliwości nie ma jeśli chodzi o NZOZ-y. Trzeba wyjaśnić, iż mogą one być utworzone przez kościół lub związek wyznaniowy, pracodawcę, fundację, samorząd zawodowy lub stowarzyszenie, inną krajową albo zagraniczną osobę prawną lub osobę fizyczną, a także spółkę nie mającą osobowości prawnej. Ich przynależność do kręgu przedsiębiorców uwarunkowane będzie zatem tym, kto jest ich organem założycielskim. Do przykładu: wspólnik spółki cywilnej, której wszyscy wspólnicy są lekarzami udzielającymi świadczeń zdrowotnych jako niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, będzie uznany za przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 u.s.d.g. Potwierdził to NSA w wyroku z dnia 24 września 2001 r. (OPK 13/01).

Problemu nie przysparza także status prawny publicznych zakładów opieki zdrowotnej prowadzonych w formie jednostek lub zakładów budżetowych - w stosunku do nich art. 4 u.s.d.g. nie będzie raczej miał zastosowania. Co innego w przypadku SPZOZ-ów. W ich przypadku orzecznictwo i doktryna nie wypowiadają się jednogłośnie.

Z jednej strony podkreślenia wymaga fakt, iż do dnia 10 września 2006 roku obowiązywał art. 8a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, który stanowił, iż „do zakładu opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej”. Wówczas nie było problemów z interpretacją. Czy zatem uznać należy, iż skoro racjonalny ustawodawca zdecydował się zrezygnować z powyższego przepisu, to włączył zakłady opieki zdrowotnej w reżim ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, uznając je za przedsiębiorców? Za tym stanowiskiem przemawiać mógłby argument, iż usługi medyczne mieszczą się w rodzajach działalności wskazanych w art. 2 u.s.d.g. Dodatkowo zwolennicy takiego poglądu mogliby podnieść, iż SPZOZ-y mogą prowadzić działalność zarobkową, bowiem nieodpłatność świadczeń zdrowotnych nie oznacza, iż zakład opieki zdrowotnej nie uzyska z tego tytułu zapłaty. Koszt ten zostaje zwykle pokrywany (za pacjenta) przez inny podmiot (np. NFZ, Skarb Państwa).

Z drugiej natomiast strony wskazać należy, iż ustawodawca nałożył na SPZOZ-y obowiązkowy wpis do KRS. Jednocześnie zwrócić należy uwagę na systematykę ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 17, poz. 209 ze zm.), w której rejestr publicznych zakładów opieki zdrowotnej został wyraźnie wyodrębniony od rejestru przedsiębiorców. Czy zatem SPZOZ-y, które nie podlegają wpisowi do rejestru przedsiębiorców, nie są przedsiębiorcami w rozumieniu art. 4 u.s.d.g.?

Odpowiedź na powyższe pytania nie jest jednoznaczna. Wydaje się jednak, że ostatecznie o statusie prawnym SPZOZ-ów przesądza art. 54 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, który wprost mówi, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać środki finansowe z wydzielonej działalności gospodarczej innej niż odpłatne świadczenia zdrowotne udzielane na podstawie umowy i inne niż realizacja programów zdrowotnych w rozumieniu przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i programu Zintegrowane Ratownictwo Medyczne, jeżeli statut zakładu przewiduje prowadzenie takiej działalności.

Dodatkowo Ministerstwo Zdrowia w indywidualnych interpretacjach wydawanych na wniosek konkretnych podmiotów także stoi na stanowisku, iż SPZOZ-y są specyficznymi przedsiębiorcami (gdyż nie posiadają m.in. zdolności upadłościowej), ale w stosunku do nich stosuje się przepisy tzw. ustawy antykryzysowej.

Bartosz Kozłowski, Lidia Murkowska