Ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z orzecznictwa ETS

Poniższe przykłady mogą okazać się pomocne, w szczególności dla małych i średnich przedsiębiorstw, w walce konkurencyjnej z podmiotami z innych państw członkowskich Unii Europejskiej o zachowanie pozycji i udziałów w rynku krajowym.

Zasady prowadzenia aptek

Pierwsza kwestia, jaką zajął się Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, dotyczyła granic liberalizacji rynku w ramach Unii Europejskiej i zapewnienia nieskrępowanego prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwa zarejestrowane w jednym państwie w formie oddziału zarejestrowanego w drugim państwie członkowskim. Analizując kwestię przepisów krajowy uniemożliwiających osobom niebędącym farmaceutami prowadzenie apteki, ale także przepis zakazujący przedsiębiorstwom zajmującym się dystrybucją produktów leczniczych nabywania udziałów w aptekach, Trybunał doszedł do wniosków, które mogą być istotne dla innych profesji, które, wykonując działalność rynkową, bazują jednak na zaufaniu społecznym oraz realizacji istotnych celów o charakterze społecznym. Takie połączenie może bowiem powodować wprowadzanie ograniczeń w dostępie do rynku krajowego.

Pierwsza seria wyroków Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (wyrok w sprawie C-531/06 Komisja Europejska przeciwko Włochom i C-171/07 Apothekerkammer des Saarlandes i in.) ukazuje, iż prowadzenie apteki jest szczególnym rodzajem działalności gospodarczej. Ma on wymiar ogólnospołeczny, co umożliwia państwom członkowskim ograniczanie reguł rynku konkurencyjnego takich jak swoboda przepływu kapitału, czy też swoboda przedsiębiorczości w celu ograniczania czy też uniemożliwiania prowadzenia aptek przez osoby niebędące farmaceutami. Może również ograniczać czy też uniemożliwiać otwieranie aptek na terytorium jednego państwa członkowskiego w formie oddziału przedsiębiorstwa zarejestrowanego w innym państwie członkowskim.

Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich zajmował się sprawami dotyczącymi reżimu własności aptek. Kwestia ta jednak ma wymiar znacznie szerszy niż tylko regulacji prawa własności, która jest domeną państw członkowskich. Dotyczyła ona odpowiedzi na pytanie, czy wprowadzenie w przepisach prawa krajowego ograniczenia, iż tylko farmaceuci mogą posiadać i prowadzić apteki, nie narusza przepisów prawa Unii Europejskiej w zakresie, w jakim ogranicza swobodę przepływu kapitału czy też swobodę przedsiębiorczości. Regulacje ograniczające o tym charakterze wprowadziły między innymi Włochy i Niemcy.

Stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia dotyczył prowadzenia apteki w formie oddziału przez przedsiębiorstwo świadczące tego rodzaju usługi w innym państwie członkowskim. Przedsiębiorstwo holenderskie DocMorris uzyskało zgodę kraju związkowego Saary na prowadzenie od 1 lipca 2006 r. na jego terytorium apteki w Saarbrücken w formie oddziału holenderskiego przedsiębiorstwa. Pozytywna dla DocMorris decyzja ministerstwa została zaskarżona do miejscowego sądu administracyjnego związkowego Saary przez wielu farmaceutów i ich stowarzyszenia zawodowe, ze względu na brak zgodności z niemieckim prawem zastrzegającym uprawnienie do posiadania i prowadzenia apteki wyłącznie dla farmaceutów. Sąd administracyjny zwrócił się natomiast do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem, czy postanowienia traktatu dotyczące swobody przedsiębiorczości należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie takim uregulowaniom.

W drugiej sprawie, przeciwko Włochom, Komisja Europejska wniosła do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich między innymi o stwierdzenie, że zastrzegając posiadanie i prowadzenie prywatnych aptek wyłącznie dla farmaceutów, Włochy uchybiły zobowiązaniom wynikającym z Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE).

Analizując powyższe sprawy, Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich uznał, iż takie zastrzeżenia wprowadzane w regulacjach prawa krajowego uniemożliwiające osobom nieposiadającym uprawnień do wykonywania zawodu farmaceuty prowadzenie apteki lub nabywanie udziałów w spółkach prowadzących apteki stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości i swobodnego przepływu kapitału, sprzeczne z przepisami prawa wspólnotowego. Trybunał stwierdził równocześnie, iż istnieją pewne wartości o charakterze ogólnospołecznym, ważne dla zdrowia publicznego, które mogą uzasadniać wprowadzanie tego rodzaju ograniczeń. Za wartości takie uznał m.in. zagwarantowanie pewnego i odpowiadającego określonym normom jakościowym zaopatrywania ludności w produkty lecznicze. Brak pewności co do skutków prawnych pełnej liberalizacji i harmonizacji w tym zakresie w obrębie państw członkowskich Unii Europejskiej oraz ich skali rodzi zagrożenie. Obowiązkiem państwa członkowskiego jest podejmowanie środków, które w możliwie najszerszym zakresie zmniejszają zagrożenie dla zdrowia publicznego, w tym w szczególności zagrożenie dla pewnego i należytej jakości zaopatrzenia ludności w produkty lecznicze.

Wprowadzenie tego rodzaju ograniczeń w ocenie Trybunału jest środkiem uzasadnionym i możliwym do zastosowania. W szczególności, z uwagi na charakter tych środków, które należy traktować w inny sposób niż inne towary dostępne na rynku. Produkty lecznicze przyjmowane bez potrzeby lub w nieodpowiedni sposób mogą w poważnym stopniu zaszkodzić zdrowiu, czego pacjent może nie być świadomy podczas ich przyjmowania. Nadmierne lub nieprawidłowe przyjmowanie produktów leczniczych prowadzi poza tym do marnotrawienia zasobów finansowych, które jest tym bardziej szkodliwe, że sektor farmaceutyczny generuje znaczne koszty i musi zaspokajać rosnące potrzeby, podczas gdy zasoby finansowe przeznaczane przez państwa członkowskie, które mogą być przeznaczone na opiekę zdrowotną, nie są nieograniczone, niezależnie od zastosowanego sposobu finansowania. Z tego względu Trybunał uznał, iż państwa członkowskie mogą wymagać, aby produkty lecznicze były dystrybuowane przez apteki korzystające z rzeczywistej niezależności zawodowej, gwarantowanej określonymi kwalifikacjami osób je prowadzących lub będących ich właścicielami.

Zawód farmaceuty łączy bowiem w sobie dwie kwestie. Z jednej strony celem jego działalności zawodowej jest dążenie do osiągania określonych korzyści majątkowych ze swojej pracy, co uzasadnia gospodarczy charakter prowadzenia apteki. Z drugiej strony jednak wykwalifikowany farmaceuta ma pewne obowiązki o charakterze społecznym, które zobowiązują go do określonych zachowań niemających stricte wymiaru finansowego. Jego prywatny interes związany z osiąganiem zysków jest zatem ograniczany przez jego wykształcenie, doświadczenie zawodowe i odpowiedzialność, jaka na nim ciąży, zważywszy że ewentualne naruszenie przepisów prawnych lub zasad etyki zawodowej nie tylko obniża wartość jego inwestycji, ale także podważa jego byt zawodowy. Z tego względu prowadzenie aptek przez osoby niebędące farmaceutami może nie gwarantować zapewnienia podobnych standardów.

W konsekwencji państwo członkowskie może w ramach przysługującego mu zakresu uznania przyjąć, że prowadzenie apteki przez osobę niebędącą farmaceutą może stanowić zagrożenie dla zdrowia publicznego, w szczególności dla pewności i jakości detalicznej dystrybucji produktów leczniczych. Trybunał nie wykluczył, że takie rozwiązanie prawne jest najmniej uciążliwe. Państwo członkowskie może uznać, że istnieje zagrożenie, iż mniej ograniczające przepisy mające na celu zapewnienie niezależności zawodowej farmaceutów, takie jak system kontroli i sankcji, będą w praktyce naruszane, zważywszy na to, że interes, jaki posiada właściciel apteki niebędący farmaceutą, w osiąganiu zysków nie jest ograniczany w taki sam sposób jak interes niezależnych farmaceutów i że podporządkowanie farmaceutów, jako osób zatrudnionych, prowadzącemu aptekę mogłoby utrudnić im sprzeciwienie się poleceniom wydanym przez tego prowadzącego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich orzekł, że swoboda przedsiębiorczości i swobodny przepływ kapitału nie stoją na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które uniemożliwiają osobom niebędącym farmaceutami posiadanie i prowadzenie apteki. Zgodny z prawem wspólnotowym może być nie tylko przepis krajowy uniemożliwiający osobom niebędącym farmaceutami prowadzenie apteki prywatnej, ale także przepis zakazujący przedsiębiorstwom zajmującym się dystrybucją produktów leczniczych nabywania udziałów w aptekach.

Ograniczona liczba nieuczciwych praktyk handlowych

Kolejna seria wyroków Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (wyroki w sprawach: C-261/07 VTB-VAB NV przeciwko Total Belgium NV oraz C-299/07 Galatea BVBA przeciwko Sanoma Magazines Belgium NV), dotyczy doprecyzowywania zasad ochrony konsumenta przed nieuczciwymi praktykami handlowymi ze strony przedsiębiorstw.

W szczególności wyroki te regulują dwie ważne kwestie. Po pierwsze, państwa członkowskie nie mogą wprowadzać dodatkowych obostrzeń dotyczących ochrony konsumentów przed nieuczciwymi praktykami handlowymi niż te, które wynikają bezpośrednio bądź pośrednio z Dyrektywa 2005/29/WE¹ dotyczącej nieuczciwych praktyk handlowych w relacjach z konsumentami. Dyrektywa ta ma na celu harmonizację tego rodzaju przepisów w obrębie państw członkowskich Unii Europejskiej, co oznacza, że katalog obostrzeń, które w tym zakresie mogą wprowadzać państwa członkowskie w swoich wewnętrznych reżimach prawnych, jest ograniczony do zasad wynikających z tej regulacji. Po drugie, uznaje za prawnie dopuszczalne i zgodne z prawem wspólnotowym stosowanie tak zwanych „ofert wiązanych” w relacjach przedsiębiorca - konsument.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w powyższych sprawach były regulacje krajowe Belgii, w których zakazywała ona stosowania ofert wiązanych. Ofertę taką zaproponowały konsumentom przedsiębiorstwa: Total Belgium oraz Sanoma.

Począwszy od 2007 r. Total Belgium, spółka zależna grupy Total, która dokonuje między innymi dystrybucji paliw na stacjach benzynowych, oferowała konsumentom posiadającym kartę Total Club, za każde zatankowane 25 l paliwa do samochodu lub 10 l do motoroweru, nieodpłatną pomoc drogową przez okres trzech tygodni. VTB, spółka, zajmująca się świadczeniem usług pomocy drogowej wniosła do sądu krajowego pozew o zaniechanie przez Total Belgium tej praktyki handlowej, gdyż stanowi ona w szczególności ofertę wiązaną.

Przedsiębiorstwo belgijskie Sanoma, działające w ramach fińskiego koncernu, wydająca m.in tygodnik Flair, dołączyła do wydania Flair z 13 marca 2007 r. bon uprawniający do rabatu przy zakupie towarów sprzedawanych w określonych sklepach z bielizną. Galatea - przedsiębiorstwo prowadzące sklep z bielizną w Schoten (Belgia), wniosła pozew do sądu belgijskiego uznając, że takie działanie Sanoma narusza prawo belgijskie w tym zakresie.

Dyrektywa 2005/29/WE, będąca podstawą prawną tego sporu, ma na celu przyczynienie się do właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego i zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów. Ustanawia ona ogólny zakaz stosowania nieuczciwych praktyk handlowych, które mogą doprowadzić do zniekształcenia zachowań gospodarczych konsumentów. Ustanawia ona również przepisy dotyczące wprowadzających w błąd i agresywnych praktyk handlowych. Ponadto, załącznik I do wspomnianej dyrektywy zawiera wykaz praktyk handlowych, które są nieuczciwe w każdych okolicznościach. Przez „praktyki handlowe stosowane przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów” dyrektywa powyższa rozumie każde działanie przedsiębiorcy, jego zaniechanie, sposób postępowania, oświadczenie lub komunikat handlowy, w tym reklamę i marketing, bezpośrednio związane z promocją, sprzedażą lub dostawą produktu do konsumentów.

Sąd krajowy w Belgii, otrzymując skargi przeciwko Total Belgium i Sanoma, zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z pytaniem, czy wykładni powyższej dyrektywy należy dokonywać w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie ustanowieniu takich przepisów krajowych jak wskazane przepisy belgijskie, które poza pewnymi wyjątkami i nie uwzględniając specyficznych okoliczności konkretnego przypadku, ustanawiają ogólny zakaz składania przez sprzedawcę ofert wiązanych konsumentom.

Trybunał Sprawiedliwości uznał, iż powyższa dyrektywa dokonuje całkowitej harmonizacji na poziomie wspólnotowym, przepisów dotyczących nieuczciwych praktyk handlowych. W związku z tym, państwa członkowskie nie mogą przyjąć bardziej restrykcyjnych środków niż te, które określa dyrektywa, nawet gdyby miało to na celu zapewnienie wyższego poziomu ochrony konsumentów. Oferty wiązane są natomiast działaniami handlowymi wyraźnie wpisującymi się w ramy strategii handlowej podmiotów gospodarczych, mającymi bezpośrednio na celu promocję i płynność sprzedaży prowadzonej przez te podmioty, stanowią zatem praktyki handlowe w rozumieniu powyższej dyrektywy. Belgia złamała prawo wspólnotowe, ustanawiając generalny zakaz tworzenia ofert wiązanych. Tego rodzaju ograniczenie nie wynika z dyrektywy. Co prawda dyrektywa przewiduje, w załączniku nr I, wyczerpującą listę praktyk handlowych zakazanych w każdych okolicznościach, które w związku z tym nie są poddawane ocenie w ramach konkretnego przypadku, ale oferty wiązane nie są tam wymienione. Z tego względu nie jest możliwe wprowadzanie generalnego zakazu tego rodzaju ofert bez analizy konkretnego przypadku. Gdyby natomiast oferta wiązana była wymieniona w załączniku nr I do dyrektywy, taka analiza indywidualna nie byłaby konieczna.

Do takich explicite zakazanych praktyk handlowych w relacjach z konsumentami należą między innymi: posługiwanie się znakiem zaufania, znakiem jakości lub równorzędnym oznaczeniem bez odpowiedniego zezwolenia, prezentowanie praw przysługujących konsumentom na mocy przepisów prawnych jako cechy wyróżniającej ofertę przedsiębiorcy, twierdzenie, że przedsiębiorca wkrótce zakończy działalność handlową lub zmieni siedzibę, gdy jest to niezgodne z rzeczywistością, umieszczanie w materiałach marketingowych faktury lub podobnego dokumentu żądającego zapłaty, który wywołuje u konsumenta wrażenie, że już zamówił reklamowany produkt, mimo iż tego nie zrobił, fałszywe twierdzenie, że produkt będzie dostępny jedynie przez ograniczony czas lub że będzie on dostępny na określonych warunkach przez bardzo ograniczony czas, w celu nakłonienia konsumentów do podjęcia natychmiastowej decyzji i pozbawienia ich możliwości świadomego wyboru lub czasu potrzebnego do jego dokonania, czy też uporczywe i niechciane namawianie do zakupu produktów przez telefon, faks, pocztę elektroniczną lub inne środki komunikacji na odległość.

Państwa mają zatem ograniczone możliwości wprowadzania dodatkowych obostrzeń w relacjach przedsiębiorca - konsument, nawet jeśli byłoby to potencjalnie korzystne dla konsumentów.

dr Robert Zajdler

Instytut Sobieskiego

¹ Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 maja 2005 r. dotycząca nieuczciwych praktyk handlowych stosowanych przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów na rynku wewnętrznym oraz zmieniająca Dyrektywę Rady 84/450/EWG, Dyrektywy 97/7/WE, 98/27/WE i 2002/65/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. UE L 149, s 22).