Pozwolenie na budowę – jak uzyskać status strony?

Wielokrotnie interesy inwestora i interesy właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami, na których zostały zrealizowane uciążliwe przedsięwzięcia, są sprzeczne. Mieszkańcy gmin, którzy bez jakichkolwiek uprzednich konsultacji społecznych nagle dowiadują się, że będą sąsiadować z elektrowniami wiatrowymi czy innymi obiektami, jak stacje kontroli pojazdów, centra handlowe, podejmują próby obrony swoich interesów, które zostały zagrożone przez negatywne oddziaływanie tych obiektów, takie jak hałas, kurz, fale elektromagnetyczne, często jednak bezskutecznie. Oczekiwania, życzenia i postulaty to za mało, aby podważyć negatywne rozstrzygnięcie. Warunkiem skutecznego działania jest przekonanie organu, że sąsiad w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, czy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach posiada status strony, co oznacza sięgnięcie do przepisów prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska oraz przepisów wykonawczych.

Porozmawiaj o tym na naszym FORUM!

Strona pozwolenia na budowę - KPA czy Prawo budowlane?

Strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę są ustalane na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (zwanego dalej PB), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Właściciel działki sąsiadującej z nieruchomością, na której została zlokalizowana inwestycja, będzie zatem stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, jeśli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.

Prawo budowlane zawiera własną definicję strony w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, zatem wyłączone jest zastosowanie art. 28 KPA, zawierającego definicję strony w postępowaniu administracyjnym. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis do art. 28 KPA. W relacji art. 28 ust. 2 PB do art. 28 KPA celem art. 28 ust. 2 PB jest zawężenie kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę. Przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje - wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1053/09. Podmiot musi jednak wykazać, że przysługuje mu interes prawny a nie interes faktyczny, co oznacza powołanie się na konkretne przepisy prawa.

Zobacz również: Zgłoszenie zamiast pozwolenia na budowę

Strona pozwolenia na budowę wg KPA – tak, ale tylko w wyjątkowych sytuacjach

Dla określonego rodzaju spraw o pozwolenie na budowę znajdzie zastosowanie art. 28 KPA. Chodzi o sytuacje wskazane w art. 28 ust. 4 PB, zgodnie z którym dla ustalenia stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wymagającego udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 2 PB, co oznacza, że stosowane są reguły ogólne określone w art. 28 KPA. Udziału społeczeństwa wymagają postępowania, w ramach których przeprowadzana jest procedura oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (art. 79 ust. 1 w zw. z art. 59 – 65 ww. ustawy). W przypadku takich pozwoleń na budowę stronę postępowania określa art. 28 KPA, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 28 KPA powinien być rozumiany szerzej niż art. 28 ust. 2 PB wskazuje na to także orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że celem art. 28 ust. 2 PB jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Czy interes prawny można wywodzić z prawo własności? Różnice w rozumieniu art. 28 KPA oraz art. 28 ust. 2 PB.

Stroną postępowania powinna być osoba, która swój interes prawny wywodzi z ochrony prawa własności tj. z następujących przepisów prawa:

• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z dnia 16 lipca 1997 r.) - art. 21 ust. 1 , art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3
• Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01) (Dz.U.UE C z dnia 14 grudnia 2007 r.) – art. 17
• Protokół nr 1 i nr 4 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzony w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z dnia 4 kwietnia 1995 r.) – art. 1
• ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - art. 140, 143 i 144 KC.

Sądy administracyjne wielokrotnie potwierdziły prawo do wywodzenia interesu prawnego z ochrony prawa własności m.in. w następujących orzeczeniach:

- "Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego” - wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r. I OSK 2016/06,

- "Osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności” - postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011 r. II OZ 394/11,

- „Osoba sąsiadująca z nieruchomością, na której będzie prowadzona działalność gospodarcza zagrażająca jej dobru osobistemu lub majątkowemu, ma interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa w kwestionowaniu prawidłowości wydanego zezwolenia” - wyrok NSA z 25 października 1999r. (IV S.A. 1714/97).

Zobacz: Kiedy deweloper pokaże mieszkanie na budowie?

Autor: Radca prawny Sylwia Gładysz

Powyżej zaprezentowany pogląd nie jest jednak jednolity w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, inaczej:

- „Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 k.p.a. oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego” - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2011 r. VII SA/Wa 2420/10.

W przypadku stosowania art. 28 ust. 2 PB, powoływanie się wyłącznie na ochronę prawa własności celem uzyskania statusu strony pozwolenia na budowę przez właściciela nieruchomości sąsiadującej może okazać się nieskuteczne, ponieważ sądy administracyjne stoją na stanowisku, że w przypadku naruszenia prawa własności właściwa jest droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, tak również:

- „Fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia, przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji rodzi określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 20 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Przekroczenie dopuszczalnych granic tych immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń (np. negatoryjnych - art. 222 § 2 k.c. lub odszkodowawczych - art. 415 k.c. i nast.).” - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2009 r. II OSK 12/08,

- „Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98). Właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego” - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2011 r. VII SA/Wa 2420/10.

Zobacz też: Rozliczenie podatku od nieruchomości podczas zawieszenia firmy

Jak należy rozumieć obszar oddziaływania obiektu?

Art. 28 ust. 2 PB w zw. z art. 3 pkt. 20 PB.

Zgodnie z art. 20 ust. 2 PB stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dla ustalenia kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę kluczowe znaczenie ma właściwe rozumienie obszaru oddziaływania obiektu. Definicja legalna obszaru oddziaływania obiektu zawarta jest w art. 3 pkt. 20 PB, stanowiącego, że obszar oddziaływania obiektu stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Właściciel nieruchomości sąsiedniej będzie zatem stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, jeśli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu a skoro obszar oddziaływania obiektu jest wyznaczany na podstawie przepisów odrębnych, pominięty sąsiad będzie musiał wykazać, że konkretne przepisy zostały naruszone. Jak powyżej zostało wyjaśnione powołanie przepisów prawa cywilnego dot. prawa własności może okazać się zbyt słabym argumentem, dlatego należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów administracyjnego prawa materialnego.

Autor: Radca prawny Sylwia Gładysz

Wśród orzeczeń sądów administracyjnych zawierających wykładnię art. 28 ust. 2 PB w zw. z art. 3 pkt. 20 PB warto zwrócić szczególną uwagę na następujące:

- „1. Określenie obszaru oddziaływania obiektu na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy do projektanta i organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie można przy tym ograniczyć się do poprzestania na zbadaniu odległości projektowanych budowli od granic z działką sąsiednią, albowiem nie przesądzają one same w sobie o wytyczeniu obszaru oddziaływania inwestycji.

- 2. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce” - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r. II OSK 1182/10,

- „W pojęciu "oddziaływanie obiektu" mieści się również naruszenie zasad ochrony środowiska przez emisję zanieczyszczeń i przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu i spalin na tereny sąsiednich nieruchomości. Zachowanie norm odległościowych nie jest jedynym wyznacznikiem granic oddziaływania obiektu budowlanego, którego funkcjonowanie jest ściśle powiązane z ingerencją w środowisko naturalne” - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 kwietnia 2010 r. II SA/Bk 59/10.

Zobacz: Nabycie prawa własności przez zasiedzenie nieruchomości

Przepisy odrębne służące do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu

Art. 3 pkt. 20 PB.

   Pominięta strona może powołać się m.in. na następujące przepisy odrębne:

• ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2008.25.150 j.t.),
• ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2008.199.1227),
• ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U.2007.75.493),
• ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2003.80.717),
• miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,
• rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690),
• rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U.2007.120.826),
• rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U.2003.192.1883),
• rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2010.213.1397).

Podsumowanie – warunki uzyskania statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. 

Celem oceny czy określonej osobie przysługiwał status strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, należy udzielić odpowiedzi na następujące pytania:

1. czy do ustalenia kręgu stron pozwolenia na budowę stosuje się art. 28 ust. 2 PB czy też art. 28 KPA w zw. z art. 28 ust. 4 PB?
2. czy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu art. 28 ust. 2 PB w zw. z art. 3 pkt. 20 PB?
3. w oparciu o jakie przepisy odrębne został wyznaczony obszar oddziaływania obiektu art. 3 pkt. 20 PB?

Jeśli właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu nie był stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę a pominięcie jego udziału było niesłuszne może wnioskować o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt. 4 KPA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1481/09 wskazał, że skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania – Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r. II OSK 1182/10.

Zobacz też: Rygor natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnej

Autor: Radca prawny Sylwia Gładysz