Przewlekłość postępowań w sądach jest okolicznością najbardziej szkodzącą zarówno konkurencji, jak i konsumentom.
Paweł Rożyński: Czy Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest jeszcze do czegokolwiek potrzebny? Komisja Europejska przejęła uprawnienia dotyczące pomocy publicznej, zaś regulatorzy - Urząd Regulacji Energetyki i Urząd Komunikacji Elektronicznej - nadzór nad tymi rynkami. Kruszeją monopole, a firmy coraz mocniej konkurują o klientów.
Prezes UOKiK Cezary Banasiński: Spotykam się, np. ze strony posłów i kolejnych rządów, raczej z diametralnie innymi opiniami. Oczekują, iż my zwiększymy konkurencję. Tymczasem żaden urząd antymonopolowy na świecie nie może tego zrobić. Może tylko ograniczyć działania, które jej szkodzą.
Czasem UOKiK stara się zastępować regulatora, a tam, gdzie go nie ma, często przejmuje jego rolę. Np. na rynkach lokalnych zdominowanych przez należące do gmin lub przez nie wskazane spółki komunalne, które zarządzają cmentarzami, odprowadzaniem ścieków, wywożeniem śmieci i zaopatrzeniem w wodę. W ciągu 15 lat istnienia wydaliśmy setki decyzji porządkujących te rynki.
O obsadę stanowisk w UOKiK-u nie biją się politycy, podczas gdy o regulatorów - tak. W przypadku UKE parlament zmienił nawet ustawę, by wymienić prezesa związanego z poprzednią ekipą.
- Tu trzeba postępować ściśle według prawa, nie naginając go, a wyważenie interesu publicznego i interesu przedsiębiorcy ma szczególny wymiar. To jest trudna praca. A dodatkowo trzeba jeszcze dbać o niezależność urzędu, co jest wymogiem unijnym. Ten urząd ma być ekspercki i daleki od polityki. I taki jest.
Czy spotkał się Pan z naciskami politycznymi i "prośbami", np. by nie czepiać się określonego przedsiębiorcy?
- Nie, choć pamiętam awanturę, gdy po raz pierwszy zbadaliśmy rynek nieruchomości w 2002 r. i zakazaliśmy stosowania niedozwolonych klauzul we wzorcach umów. Wtedy były telefony, pogróżki, straszenie procesami sądowymi i uruchomieniem polityków. Teraz nikt już nie kwestionuje naszych działań.
Ale niedozwolonych klauzul wciąż pełno w turystyce, ubezpieczeniach czy sprzedaży samochodów.
- To prawda. Np. co roku robimy przegląd ofert turystycznych i wciąż znajdujemy jakieś pułapki. Biura nie chcą ponosić odpowiedzialności za działania swych agentów za granicą. Zastrzegają sobie, że wzrost ceny nie powoduje zmiany warunków imprezy. Nie chcą też zwracać wcześniej wpłaconych sum, jeżeli ktoś zrezygnuje w ostatnim momencie, a w naszej ocenie mogą odliczyć sobie wyłącznie poniesione koszty.
Na naszej stronie internetowej zamieściliśmy już 600 klauzul niedozwolonych.
A narzucanie rażąco wygórowanych cen? Przed laty urząd potrafił efektownie blokować wysokie podwyżki, np. stawek telefonicznych.
- Urzędy antymonopolowe ingerują wyłącznie w przypadkach narzucania nieuczciwych cen przez firmy dominujące na rynku bądź monopolistów. Jednak na całym świecie ciężko udowodnić, że stawki są wygórowane. W przypadku monopolisty nie ma z kim porównać jego cen i rzadko udaje nam się skutecznie je zakwestionować. Przykładem udanego działania może być zablokowanie podwyżki, jaką chciała wprowadzić jedna z kopalń - monopolista na skalę światową w przypadku brył soli, z których można robić lampy. I właśnie na tzw. kruchy solne podniosła nagle ceny o 500 proc.
Kto jest na liście recydywistów, z którymi UOKiK ma do czynienia?
- We wszystkich liberalizowanych sektorach, jak telekomunikacja, energetyka, transport lotniczy czy usługi komunalne, mamy ten sam problem - obecność byłego monopolisty zajmującego pozycję dominującą.
Kiedyś mianem "stałego klienta" urzędu określał Pan Ruch czy TP SA. Czy zmienił się sposób działania byłych monopolistów?
- Powoli się zmienia. Przekonali się, że jesteśmy trudnym przeciwnikiem i czasem lepiej wycofać się z kwestionowanej praktyki. Kiedy rozpoczynałem kierowanie urzędem, toczyło się 16 spraw przeciwko Ruchowi. Dziś nie ma żadnej, a były monopolista legalnie walczy o pozycję rynkową.
Lepiej jest także w przypadku TP SA. To, że już na każdym rynku produktowym musi ona rywalizować z konkurentami i nie udało jej się ich wyeliminować mimo nadużywania niezwykle silnej pozycji, uważam za sukces urzędu.
Również w telefonii komórkowej nie jest różowo- mamy oligopol i wysokie ceny.
- W mojej ocenie zaprzepaszczono wejście silnego czwartego operatora. Przy wyborze zastosowano dwa kryteria - wysokość opłat koncesyjnych i konkurencyjność. Jednak tak je skalkulowano, że w praktyce zdecydowała cena, a nie pozytywny wpływ na konkurencję.
Kilka tygodni temu wydaliśmy postanowienie stwierdzające, że operatorzy telefonii komórkowej, właściciele sieci Era, Orange i Plus, posiadają tzw. kolektywną pozycję dominującą. Oznacza to, że razem są w stanie skutecznie powstrzymywać rozwój konkurencji na rynku. Postanowienie UOKiK umożliwia prezesowi UKE nałożenie na operatorów obowiązków regulacyjnych umożliwiających np. wpływanie na ceny.
Nadużycie pozycji dominującej zwykle łatwo wykryć, bo dotknięty tym konkurent wszczyna larum. Gorzej ze zmowami.
- To najtrudniejsza część naszej działalności. Ta sama cena za taki sam produkt nie jest twardym dowodem dla sądu. Przedsiębiorcy bronią się, że to jedynie działanie równoległe. Polega ono na tym, że np. właściciel stacji benzynowej w małym miasteczku rano wstaje i sprawdza, jaką cenę oferują konkurenci. Jeśli podnieśli cenę do 4 zł, on robi to samo. Tego rodzaju praktyki nie są zabronione.
Potrafimy jednak udowadniać zmowy. W 2001 r. czołowi producenci drożdży wspólnie podnieśli ceny, tłumacząc, że podrożały komponenty do produkcji. W ubiegłym roku przegrali z nami w sądzie i muszą zapłacić łącznie 1,3 mln zł.
Teraz przyglądamy się Polifarbowi Cieszyn-Wrocław, którego farby i impregnaty sprzedaje się w każdym hipermarkecie po tej samej cenie. Sprawdzamy, czy nie doszło do bezprawnego porozumienia producenta farb ze sklepami. Wkrótce decyzja.
Operatorzy komórkowi, którzy w końcu umożliwili abonentom zabieranie numeru przy zmianie sieci, wprowadzili tę samą wysoką opłatę - 122 zł. Czy to nie dziwne?
- Przyglądamy się również tej sprawie, tym niemniej niezbędne jest przede wszystkim działanie UKE.
W ciągu pięciu lat UOKiK nałożył na TP SA kary w wysokości 120 mln zł, z czego spółka faktycznie zapłaciła kilkaset tysięcy.
- W sprawach praktyk antykonkurencyjnych w latach 2003-05 wydaliśmy 473 decyzje, zaś w kwestii naruszenia zbiorowych interesów konsumentów - 543 decyzje. W Sądzie Antymonopolowym - obecnie SOKiK, do którego od naszych decyzji odwołują się przedsiębiorcy, wygraliśmy 62 na 78 rozstrzygniętych prawomocnie spraw. 80-procentowa skuteczność jest dobrym rezultatem. Takiej skuteczności w relacjach z sądami nie ma żaden organ administracji.
Firmom pozostaje jeszcze apelacja i kasacja w Sądzie Najwyższym i większość spraw nie jest rozstrzygnięta. Często do UOKiK przychodzą wyroki sądowe w sprawach, o których wszyscy dawno zapomnieli...
- Prawo do apelacji i złożenia skargi kasacyjnej przysługuje obu stronom postępowania - także i nam, więc nie narzekałbym w tym zakresie na procedury sądowe. Problem tkwi w przewlekłości procedury. Pierwsza rozprawa w SOKiK w sprawie rozgłośni radiowych przeciwko ZAiKS-owi odbyła się na początku tego roku, tymczasem decyzję wydano jeszcze w 2002 r. Obecnie SOKiK rozpoczął rozpatrywanie spraw z połowy 2004 r., a często na swe miejsce na wokandzie czekają sprawy starsze. Ale na to urząd nie ma żadnego wpływu. Przewlekłość postępowań w sądach jest okolicznością najbardziej szkodzącą zarówno konkurencji, jak i konsumentom.
Jak tu się jednak bać urzędu, gdy w większości przypadków można latami przeciągać sprawy sądowe i nie płacić kar?
- Postuluje pan, że powinniśmy siedzieć z założonymi rękami tylko dlatego, że system sądowy jest niewydolny? A poważnie - kary prędzej czy później zostaną zapłacone.
Czy kary nakładane przez UOKiK będą rosnąć?
- Najwyższe kary nałożone za mojej kadencji kary to m.in. 41 mln zł dla PGNiG za praktyki antykonkurencyjne, które uniemożliwiły miastu Wysokie Mazowieckie tańsze kupowanie gazu i podobna suma dla PKP Cargo za utrudnianie dostępu do rynku towarowych przewozów kolejowych. Kary są coraz wyższe i dalej będą rosnąć, by odstraszać. Na polskim rynku działają coraz potężniejsze koncerny. Kary jednak nie mogą być jednak celem samym w sobie. Nie mogą "zabić" przedsiębiorcy. Dlatego są ograniczone do 10 proc. przychodów za poprzedni rok.
Firmy muszą się też liczyć z utratą reputacji, np. przy wejściu na giełdę trzeba pokazać w prospekcie emisyjnym, że istnieje zagrożenie dotkliwą karą. Dlatego nieraz skutkuje perswazja. Często już na etapie postępowania wyjaśniającego firma zaprzestaje szkodliwych działań.
Trudno walczyć, gdy ma się źle opłacanych prawników, sądom trudno znaleźć ekspertów, a przeciwnicy zatrudniają najlepsze kancelarie.
- Mamy bardzo dobrych prawników, jednak problem tkwi w tym, że średnie płace w urzędzie są śmiesznie niskie, średnio dwa razy mniejsze niż np. w Ministerstwie Finansów czy Urzędzie Regulacji Energetyki. To powoduje roczną rotację pracowników w wysokości 20 proc.! Bierzemy najlepszych ze znajomością języków, prawa europejskiego i po dwóch fakultetach. Uczą się i odchodzą tam, gdzie zarobią więcej. Nawet do innego urzędu czy ministerstwa.
Prezes UOKiK Cezary Banasiński: Spotykam się, np. ze strony posłów i kolejnych rządów, raczej z diametralnie innymi opiniami. Oczekują, iż my zwiększymy konkurencję. Tymczasem żaden urząd antymonopolowy na świecie nie może tego zrobić. Może tylko ograniczyć działania, które jej szkodzą.
Czasem UOKiK stara się zastępować regulatora, a tam, gdzie go nie ma, często przejmuje jego rolę. Np. na rynkach lokalnych zdominowanych przez należące do gmin lub przez nie wskazane spółki komunalne, które zarządzają cmentarzami, odprowadzaniem ścieków, wywożeniem śmieci i zaopatrzeniem w wodę. W ciągu 15 lat istnienia wydaliśmy setki decyzji porządkujących te rynki.
O obsadę stanowisk w UOKiK-u nie biją się politycy, podczas gdy o regulatorów - tak. W przypadku UKE parlament zmienił nawet ustawę, by wymienić prezesa związanego z poprzednią ekipą.
- Tu trzeba postępować ściśle według prawa, nie naginając go, a wyważenie interesu publicznego i interesu przedsiębiorcy ma szczególny wymiar. To jest trudna praca. A dodatkowo trzeba jeszcze dbać o niezależność urzędu, co jest wymogiem unijnym. Ten urząd ma być ekspercki i daleki od polityki. I taki jest.
Czy spotkał się Pan z naciskami politycznymi i "prośbami", np. by nie czepiać się określonego przedsiębiorcy?
- Nie, choć pamiętam awanturę, gdy po raz pierwszy zbadaliśmy rynek nieruchomości w 2002 r. i zakazaliśmy stosowania niedozwolonych klauzul we wzorcach umów. Wtedy były telefony, pogróżki, straszenie procesami sądowymi i uruchomieniem polityków. Teraz nikt już nie kwestionuje naszych działań.
Ale niedozwolonych klauzul wciąż pełno w turystyce, ubezpieczeniach czy sprzedaży samochodów.
- To prawda. Np. co roku robimy przegląd ofert turystycznych i wciąż znajdujemy jakieś pułapki. Biura nie chcą ponosić odpowiedzialności za działania swych agentów za granicą. Zastrzegają sobie, że wzrost ceny nie powoduje zmiany warunków imprezy. Nie chcą też zwracać wcześniej wpłaconych sum, jeżeli ktoś zrezygnuje w ostatnim momencie, a w naszej ocenie mogą odliczyć sobie wyłącznie poniesione koszty.
Na naszej stronie internetowej zamieściliśmy już 600 klauzul niedozwolonych.
A narzucanie rażąco wygórowanych cen? Przed laty urząd potrafił efektownie blokować wysokie podwyżki, np. stawek telefonicznych.
- Urzędy antymonopolowe ingerują wyłącznie w przypadkach narzucania nieuczciwych cen przez firmy dominujące na rynku bądź monopolistów. Jednak na całym świecie ciężko udowodnić, że stawki są wygórowane. W przypadku monopolisty nie ma z kim porównać jego cen i rzadko udaje nam się skutecznie je zakwestionować. Przykładem udanego działania może być zablokowanie podwyżki, jaką chciała wprowadzić jedna z kopalń - monopolista na skalę światową w przypadku brył soli, z których można robić lampy. I właśnie na tzw. kruchy solne podniosła nagle ceny o 500 proc.
Kto jest na liście recydywistów, z którymi UOKiK ma do czynienia?
- We wszystkich liberalizowanych sektorach, jak telekomunikacja, energetyka, transport lotniczy czy usługi komunalne, mamy ten sam problem - obecność byłego monopolisty zajmującego pozycję dominującą.
Kiedyś mianem "stałego klienta" urzędu określał Pan Ruch czy TP SA. Czy zmienił się sposób działania byłych monopolistów?
- Powoli się zmienia. Przekonali się, że jesteśmy trudnym przeciwnikiem i czasem lepiej wycofać się z kwestionowanej praktyki. Kiedy rozpoczynałem kierowanie urzędem, toczyło się 16 spraw przeciwko Ruchowi. Dziś nie ma żadnej, a były monopolista legalnie walczy o pozycję rynkową.
Lepiej jest także w przypadku TP SA. To, że już na każdym rynku produktowym musi ona rywalizować z konkurentami i nie udało jej się ich wyeliminować mimo nadużywania niezwykle silnej pozycji, uważam za sukces urzędu.
Również w telefonii komórkowej nie jest różowo- mamy oligopol i wysokie ceny.
- W mojej ocenie zaprzepaszczono wejście silnego czwartego operatora. Przy wyborze zastosowano dwa kryteria - wysokość opłat koncesyjnych i konkurencyjność. Jednak tak je skalkulowano, że w praktyce zdecydowała cena, a nie pozytywny wpływ na konkurencję.
Kilka tygodni temu wydaliśmy postanowienie stwierdzające, że operatorzy telefonii komórkowej, właściciele sieci Era, Orange i Plus, posiadają tzw. kolektywną pozycję dominującą. Oznacza to, że razem są w stanie skutecznie powstrzymywać rozwój konkurencji na rynku. Postanowienie UOKiK umożliwia prezesowi UKE nałożenie na operatorów obowiązków regulacyjnych umożliwiających np. wpływanie na ceny.
Nadużycie pozycji dominującej zwykle łatwo wykryć, bo dotknięty tym konkurent wszczyna larum. Gorzej ze zmowami.
- To najtrudniejsza część naszej działalności. Ta sama cena za taki sam produkt nie jest twardym dowodem dla sądu. Przedsiębiorcy bronią się, że to jedynie działanie równoległe. Polega ono na tym, że np. właściciel stacji benzynowej w małym miasteczku rano wstaje i sprawdza, jaką cenę oferują konkurenci. Jeśli podnieśli cenę do 4 zł, on robi to samo. Tego rodzaju praktyki nie są zabronione.
Potrafimy jednak udowadniać zmowy. W 2001 r. czołowi producenci drożdży wspólnie podnieśli ceny, tłumacząc, że podrożały komponenty do produkcji. W ubiegłym roku przegrali z nami w sądzie i muszą zapłacić łącznie 1,3 mln zł.
Teraz przyglądamy się Polifarbowi Cieszyn-Wrocław, którego farby i impregnaty sprzedaje się w każdym hipermarkecie po tej samej cenie. Sprawdzamy, czy nie doszło do bezprawnego porozumienia producenta farb ze sklepami. Wkrótce decyzja.
Operatorzy komórkowi, którzy w końcu umożliwili abonentom zabieranie numeru przy zmianie sieci, wprowadzili tę samą wysoką opłatę - 122 zł. Czy to nie dziwne?
- Przyglądamy się również tej sprawie, tym niemniej niezbędne jest przede wszystkim działanie UKE.
W ciągu pięciu lat UOKiK nałożył na TP SA kary w wysokości 120 mln zł, z czego spółka faktycznie zapłaciła kilkaset tysięcy.
- W sprawach praktyk antykonkurencyjnych w latach 2003-05 wydaliśmy 473 decyzje, zaś w kwestii naruszenia zbiorowych interesów konsumentów - 543 decyzje. W Sądzie Antymonopolowym - obecnie SOKiK, do którego od naszych decyzji odwołują się przedsiębiorcy, wygraliśmy 62 na 78 rozstrzygniętych prawomocnie spraw. 80-procentowa skuteczność jest dobrym rezultatem. Takiej skuteczności w relacjach z sądami nie ma żaden organ administracji.
Firmom pozostaje jeszcze apelacja i kasacja w Sądzie Najwyższym i większość spraw nie jest rozstrzygnięta. Często do UOKiK przychodzą wyroki sądowe w sprawach, o których wszyscy dawno zapomnieli...
- Prawo do apelacji i złożenia skargi kasacyjnej przysługuje obu stronom postępowania - także i nam, więc nie narzekałbym w tym zakresie na procedury sądowe. Problem tkwi w przewlekłości procedury. Pierwsza rozprawa w SOKiK w sprawie rozgłośni radiowych przeciwko ZAiKS-owi odbyła się na początku tego roku, tymczasem decyzję wydano jeszcze w 2002 r. Obecnie SOKiK rozpoczął rozpatrywanie spraw z połowy 2004 r., a często na swe miejsce na wokandzie czekają sprawy starsze. Ale na to urząd nie ma żadnego wpływu. Przewlekłość postępowań w sądach jest okolicznością najbardziej szkodzącą zarówno konkurencji, jak i konsumentom.
Jak tu się jednak bać urzędu, gdy w większości przypadków można latami przeciągać sprawy sądowe i nie płacić kar?
- Postuluje pan, że powinniśmy siedzieć z założonymi rękami tylko dlatego, że system sądowy jest niewydolny? A poważnie - kary prędzej czy później zostaną zapłacone.
Czy kary nakładane przez UOKiK będą rosnąć?
- Najwyższe kary nałożone za mojej kadencji kary to m.in. 41 mln zł dla PGNiG za praktyki antykonkurencyjne, które uniemożliwiły miastu Wysokie Mazowieckie tańsze kupowanie gazu i podobna suma dla PKP Cargo za utrudnianie dostępu do rynku towarowych przewozów kolejowych. Kary są coraz wyższe i dalej będą rosnąć, by odstraszać. Na polskim rynku działają coraz potężniejsze koncerny. Kary jednak nie mogą być jednak celem samym w sobie. Nie mogą "zabić" przedsiębiorcy. Dlatego są ograniczone do 10 proc. przychodów za poprzedni rok.
Firmy muszą się też liczyć z utratą reputacji, np. przy wejściu na giełdę trzeba pokazać w prospekcie emisyjnym, że istnieje zagrożenie dotkliwą karą. Dlatego nieraz skutkuje perswazja. Często już na etapie postępowania wyjaśniającego firma zaprzestaje szkodliwych działań.
Trudno walczyć, gdy ma się źle opłacanych prawników, sądom trudno znaleźć ekspertów, a przeciwnicy zatrudniają najlepsze kancelarie.
- Mamy bardzo dobrych prawników, jednak problem tkwi w tym, że średnie płace w urzędzie są śmiesznie niskie, średnio dwa razy mniejsze niż np. w Ministerstwie Finansów czy Urzędzie Regulacji Energetyki. To powoduje roczną rotację pracowników w wysokości 20 proc.! Bierzemy najlepszych ze znajomością języków, prawa europejskiego i po dwóch fakultetach. Uczą się i odchodzą tam, gdzie zarobią więcej. Nawet do innego urzędu czy ministerstwa.
Rozmawiał Paweł Rożyński