Przepisy wprowadzone w związku z epidemią COVID-19 zwalniają z odpowiedzialności karnej lub cywilnej za zaniechania lub działania, które w normalnej sytuacji stanowią naruszenie przepisów. Dotyczy to także przepisów o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, o zamówieniach publicznych oraz przepisów Kodeksu spółek handlowych.
Zezwolenie na naruszenie norm prawnych wynika z ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: specustawa).
Ustawodawca, decydując się na takie rozwiązanie, porównał ze sobą dwie wartości:
- przestrzeganie norm prawnych obowiązujących od wielu lat, oraz
- wspieranie walki z pandemią COVID-19.
Uznano, że stan zagrożenia zdrowia, życia oraz destrukcji społeczeństwa, kultury i gospodarki uzasadnia czasowe odstępstwo od przestrzegania prawa znanego samorządowcom od dekady. Jest to bezprecedensowa sytuacja. Intencją było, aby m.in. kierownicy urzędów mogli podejmować decyzje niezbędne w powstałej lokalnie sytuacji - bez obaw o ich konsekwencje. Zamiast marnować czas na analizy prawne co do ewentualnej odpowiedzialności, pracownicy urzędów czy spółek samorządowych mogą się skupić na efektywnych decyzjach związanych z poprawą trudnej sytuacji. Ustawodawca założył tu pozytywne intencje osób podejmujących decyzje w sprawie pandemii COVID-19.
Interes społeczny wyłącza Kodeks karny (art. 10c specustawy)
Praktyka ostatnich miesięcy pokazała, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 instytucje publiczne (w tym samorządowe) nabywały towary lub usługi niezbędne do zwalczania epidemii, naruszając obowiązki służbowe lub obowiązujące w tym zakresie przepisy. Osoby podejmujące takie decyzje są zwolnione z odpowiedzialności karnej.
|
Dwie przesłanki zwolnienia z odpowiedzialności karnej
|
Po spełnieniu obu przesłanek funkcjonariusz publiczny nie odpowiada na podstawie art. 231 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (dalej: k.k.). Przepis ten stanowi, że funkcjonariusz, który przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.
Dotyczy to jednak także osób niebędących funkcjonariuszami. Przepis art. 10c specustawy wyłącza bowiem także art. 296 k.k. Przykładowo, nie stosuje się zasady, że „kto, będąc obowiązany na podstawie przepisu ustawy, decyzji właściwego organu lub umowy do zajmowania się sprawami majątkowymi lub działalnością gospodarczą osoby fizycznej, prawnej albo jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, przez nadużycie udzielonych mu uprawnień lub niedopełnienie ciążącego na nim obowiązku, wyrządza jej znaczną szkodę majątkową - podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5 (art. 296 § 1 k.k.)”.
Interes społeczny wyłącza dyscyplinę finansów publicznych (art. 10c specustawy)
Te same przesłanki, co przy wyłączeniu stosowania art. 231 k.k. lub art. 296 k.k., trzeba spełnić, aby nie odpowiadać za delikt oraz czyn, o którym mowa w art. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej: u.n.d.f.p.). Przepis ten stanowi, że ustawa określa zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, organy właściwe oraz postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Dwie podstawy zwolnienia z odpowiedzialności
Przepis art. 10c specustawy jedynie uprościł dotychczas stosowane rozwiązania wyłączające odpowiedzialność za złamanie dyscypliny finansów publicznych. Jego uchwalenie przez parlament nie oznacza, że samorządowcy nie mogą stosować znanych im dobrze przepisów wyłączających tę odpowiedzialność. Takim przepisem jest np. art. 27 u.n.d.f.p. Stosuje się go, gdy naruszenie dyscypliny miało na celu ograniczenie skutków zdarzenia losowego. Chodzi tu o działania lub zaniechania podjęte wyłącznie w celu ograniczenia tych skutków.
Przepis definiuje określenie „zdarzenie losowe” jako wywołane przez czynniki zewnętrzne, którego nie można przewidzieć z pewnością. Powołany art. 27 zawiera otwarty katalog takich zdarzeń. Jest to np. zdarzenie zagrażające bezpośrednio życiu lub zdrowiu ludzi lub grożące powstaniem szkody niewspółmiernie większej niż spowodowana działaniem lub zaniechaniem naruszającym dyscyplinę finansów publicznych.
Z uwagi na otwarty charakter przepisu (co wynika ze zwrotu „w szczególności”) można go stosować do zdarzeń związanych z pandemią COVID-19.
Porównanie art. 10c specustawy i art. 27 u.n.d.f.p.
|
Art. 10c |
Art. 27 |
|
Dotyczy tylko nabycia towarów i usług niezbędnych dla zwalczania COVID-19 (nie dotyczy więc np. niezgodnego z prawem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników medycznych pracujących w gminnym szpitalu). |
Nie zawiera zastrzeżenia, że art. 27 stosuje się tylko do nabywania towarów i usług z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. |
|
Stosuje się tylko do wydatków związanych z walką z COVID-19. |
Dotyczy każdego zdarzenia losowego. |
|
Bez dopuszczenia się naruszeń nabycie towarów lub usług nie mogłoby zostać zrealizowane albo byłoby istotnie zagrożone. |
Art. 27 nie zawiera takiego warunku. |
|
Przepis obejmuje działania w interesie społecznym, kiedy bez dopuszczenia się naruszeń prawa nabycie towarów lub usług nie mogłoby zostać zrealizowane albo byłoby istotnie zagrożone. Określenie „działania w interesie społecznym” jest mniej rygorystyczne i szersze niż „działania wyłącznie w celu ograniczenia skutków zdarzenia losowego”. |
Działanie lub zaniechanie ma być wyłącznie w celu ograniczenia skutków zdarzenia losowego - powoduje to problemy z sytuacjami, gdy np. na skutek błędu 5% zakupionych środków dezynfekcyjnych zostało użyte na cele medyczne, ale niezwiązane z walką z COVID-19. |
|
Nie dotyczy zaniechania. |
Dotyczy zaniechania. |
Przepis art. 10c specustawy nie wyklucza też możliwości skorzystania np. przez kierowników jednostek sektora finansów publicznych z art. 28 u.n.d.f.p. Ten przepis stanowi z kolei, że nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy.
Tomasz Król
prawnik, ekspert z zakresu prawa administracyjnego i podatkowego, prawnik kancelarii prawnej, wykładowca
Podstawy prawne
-
art. 10c, art. 15r, art. 15t, art. 15u, art. 15v, art. 15zzze ‒ 15zzzg, art. 15zzzzzb ‒ 15zzzzzd ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 374; ost. zm. Dz.U. z 2020 r/ poz. 875)
-
art. 1, art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 17 ust. 6, art. 27, art. 28, art. 78 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 1440; ost. zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 284)
-
art. 19a ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 688; ost. zm. Dz.U z 2020 r. poz. 284)
-
art. 231, art. 296 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 1950; ost. zm. z 2020 r. poz. 568)