W niniejszym artykule zostanie omówiona kwestia związana z interpretacją tych przesłanek oraz odniesieniem ich do pojęcia „nieprawidłowości” określonego w rozporządzeniu 1083/2006 z 11.07.2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999[1] (zwane dalej: rozporządzeniem 1083/2006, znajdującym zastosowanie dla perspektywy finansowej 2007–2013) oraz w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006[2] (znajdującym zastosowanie dla perspektywy finansowej 2014–2020, zwane dalej: rozporządzeniem 1303/2013).
Polecamy książkę: Umowy zlecenia i inne umowy cywilnoprawne w 2017 r.
Przesłanki do zwrotu udzielonego dofinansowania oraz procedura z tym związana została uregulowana w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 1870), zwana dalej: u.f.p. Zgodnie z treścią art. 207 ust. 1 u.f.p.: w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
Analizując treść art. 207 ust 1 u.f.p. można dojść do wniosku, że stanowi on samodzielną podstawę do dochodzenia zwrotu od beneficjentów przyznanych środków. Praktyka pokazuje, że również instytucje udzielające dofinansowania oraz uprawnione do jego odzyskiwania tak traktują ten przepis. W doktrynie i orzecznictwie administracyjnym zarysował się jednak spór co do tego, czy w rzeczywistości przepis art. 207 ust. 1 u.f.p. określa jedyne przesłanki do żądania zwrotu udzielonego dofinansowania, zwłaszcza w oderwaniu od przesłanki stwierdzenia „nieprawidłowości”, o której mowa w rozporządzeniach Rady (WE) i Parlamentu Europejskiego wymienionych wyżej.
Obowiązki państw członkowskich związane z kontrolą realizacji projektów, wykrywaniem nieprawidłowości, odzyskiwaniem kwot dofinansowania, zostały nałożone przez prawodawstwo unijne. Przepisy rozporządzeń europejskich nie wskazują jednak szczegółowych środków ani przesłanek umożliwiających dochodzenie zwrotu udzielonych dotacji. Kwestię tą pozostawiono do doprecyzowania poszczególnym krajom członkowskim. Zgodnie z art. 325 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej: Unia i Państwa Członkowskie zwalczają nadużycia finansowe i wszelkie inne działania nielegalne naruszające interesy finansowe Unii (…)[3]. Zgodnie z art. 70 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach.
Pojęcie nieprawidłowości niestety nie zostało wprowadzone do ustawy o finansach publicznych, a stanowi istotny punkt odniesienia dla obu stron umowy o dofinansowanie w zakresie stwierdzenia potencjalnych naruszeń. Powstaje zatem pytanie o wzajemną relację tych przesłanek.
Zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, „nieprawidłowość” oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Pomimo tego, że w rozporządzeniu wskazano na naruszenia prawa wspólnotowego, to przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że „nieprawidłowość” w rozumieniu powołanego rozporządzenia oznacza także naruszenie prawa krajowego[4]. Rozporządzenie 1303/2013 rozwiało te wątpliwości, gdyż treść pojęcia „nieprawidłowości” przyjęta na gruncie tego rozporządzenia w art. 2 pkt 36 wskazuje, że nieprawidłowość to naruszenie prawa unijnego bądź krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego. Druga z przesłanek dotyczy tzw. podmiotu gospodarczego.
Definicja podmiotu gospodarczego pojawiła się w rozporządzeniu 1303/2013, które definiuje go jako każdą osobę fizyczną lub prawną, lub inny podmiot biorący udział we wdrażaniu pomocy z EFSI, z wyjątkiem państwa członkowskiego wykonującego swoje uprawnienia władzy publicznej (art. 2 pkt 37 rozporządzenia). Ostatnia przesłanka dla stwierdzenia zaistnienia nieprawidłowości tyczy się powstania szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że dla zaistnienia tej przesłanki wystarczające jest wykazanie szkody hipotetycznej, czyli samego potencjalnego niebezpieczeństwa finansowania nieuzasadnionego wydatku (tak m.in. w wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1618/14). Zagadnienie wystąpienia szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej doczekało się bogatego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Jak już wspomniano, wyżej powołane rozporządzenia nie określają szczegółowych środków i działań mających na celu odzyskanie wypłaconych kwot, lecz udzielają państwom członkowskim kompetencji do ustalania takich procedur i instytucji mających służyć wykrywaniu i zapobieganiu nieprawidłowościom. W związku z tym, pojawiło się pytanie, czy przepisy krajowe określają samodzielne przesłanki dla możliwości dochodzenia zwrotu wypłaconych kwot dotacji czy też należy je łączyć w przesłanką „nieprawidłowości” w rozumieniu wyżej powołanych rozporządzeń. W orzecznictwie administracyjnym dominuje podgląd, że spełnienie przesłanki powstania nieprawidłowości w rozumieniu wyżej wymienionych rozporządzeń stanowi dodatkowy wymóg dla możliwości żądania zwrotu udzielonego dofinansowania. Przesłanka ta została zdefiniowana w rozporządzeniach unijnych, a zatem nie wymaga implementacji do krajowego porządku prawnego[5]. Pojawiały się również opinie, aby każdą z przesłanek zawartych w art. 207 ust. 1 u.f.p. traktować jednocześnie jako „nieprawidłowość” w rozumieniu powołanych wyżej rozporządzeń, jednakże należy ocenić je krytycznie, gdyż art. 207 ust. 1 u.f.p. tworzy samodzielne przesłanki warunkujące możliwość zwrotu dofinansowania, które należy interpretować dodatkowo poprzez pryzmat pojęcia „nieprawidłowości”.
Powyższe znajduje uzasadnienie biorąc pod uwagę fakt, że unijne rozporządzenia nałożyły na państwa członkowskie obowiązek stworzenia własnych mechanizmów i procedur mających na celu wykrywanie i usuwanie nadużyć[6]. Również w orzecznictwie wskazuje się na konieczność uwzględniania przesłanki powstania nieprawidłowości przy ocenie zaistnienia przesłanek do zwrotu dofinansowania. W wyroku NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 79/13 przyjęto że organ nie ma możliwości zastosowania art. 207 ust. 1 u.f.p., w sytuacji kiedy nie ustali zaistnienia przesłanki nieprawidłowości w rozumieniu unijnych przepisów.
Na tym tle z kolei może zarysować się ciekawy problem wspomniany powyżej, tj. sytuacja, kiedy udzielone dofinansowanie zostało przez beneficjenta pobrane nienależnie, ale bez jego winy, tj. w sytuacji kiedy to instytucja udzielająca dofinansowania, na skutek niedopełnienia procedur błędnie powzięła decyzję o przyznaniu dofinansowania. Powstaje zatem pytanie, czy w takim przypadku mamy do czynienia z wystąpieniem przesłanki nieprawidłowości w rozumieniu unijnych przepisów. Orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednoznaczne. Z drugiej jednak strony, w przypadku obiektywnej oceny, że do powstania szkody w budżecie Unii Europejskiej nie doszło (nawet potencjalnie), wówczas pomimo zaistnienia przesłanek z art. 207 ust. 1 u.f.p. organ nie może domagać się zwrotu wypłaconego dofinansowania.
Należy w tym zakresie zgodzić się z Ł. M. Wyszomirskim, który uznał, że „wprowadzając mechanizm usuwania nieprawidłowości przy wydatkowaniu środków europejskich zgodnie z przepisami rozporządzenia 1083/2006, prawo krajowe może ustanowić własne, szczegółowe warunki uznania środków za wykorzystane w sposób nieprawidłowy i określić przesłanki ich zwrotu przez beneficjentów w sposób szerszy niż art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006. Artykuł 207 FinPublU realizując cel rozporządzenia 1083/2006, szczegółowo uregulował przesłanki zwrotu środków na gruncie prawa polskiego. Należy wskazać, że adresatami normy ustanowionej w art. 207 FinPublU są beneficjenci, podczas gdy adresatami norm ustanowionych w rozporządzeniu 1083/2006 są przede wszystkim państwa członkowskie[7]”.
Podsumowując, tematyka zwrotu przez beneficjenta udzielonego dofinansowania budzi dzisiaj wiele wątpliwości. Niewątpliwie pożądane jest ujednolicenie praktyki organów a także linii orzeczniczej w tym zakresie. Znajomość problematyki związanej z przesłankami zwrotu środków unijnych być może pozwoli wyeliminować pewne błędy po stronie beneficjentów, tak aby realizacja i całościowe rozliczenie projektu było zakończone sukcesem.
[1] Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 210/25 z 31.07.2006 r.
[2] Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 347/320 z 20.12.2013 r.
[3] Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 326 z 26.10.2012 r.
[4] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 30 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/ŁD 243/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/ŁD 745/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 2040/14.
[5] W. Miemiec, Przesłanki determinujące zwrot środków przeznaczonych na finansowanie programów realizowanych przez JST z udziałem bezzwrotnych środków europejskich, „Finanse komunalne”, Nr 1–2/2012.
[6] J. Lokajewska, Stwierdzenie nieprawidłowości jako przesłanka zwrotu środków finansowych w regulacjach prawa unijnego a zwrot dofinansowania na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych, „MOP”, Nr 15/2016.
[7] Ł. M. Wyszomirski, Zwrot środków europejskich przez beneficjenta, „ZNSA”, Nr 1/2013, s. 83.